中国户籍制度对人口流动的影响

中国户籍制度对人口流动的影响

樊佳

云南师范大学哲学与政法学院云南昆明650500

[摘要]一国的人口政策对人口的流动产生着重要影响，我国特定时期的人口政策，对人口的流动的规模、流向起着重要的制约与促进的作用，而随着人口流动的流向与规模的改变，人口政策也会有所变化，二者在一定的时期内互为因果。

[关键词]人口流动；人口迁移；户籍制度；主要趋势

一、人口迁移与人口流动

1.人口迁移：人口迁移是指人口分布在空间位置上的变动，我国实行“户籍”管理制度，人们把人口迁移活动中那些户口所在地和经常居住地同时发生变化的的活动称为“人口迁移”，1982年联合国《多种语言人口学辞典》给人口迁移下了一个定义即人口在两个地区之间的地理流动或者空间流动（spatialmobility）,这种流动常常会涉及永久性居住（permanentresidence）由迁出地（placeoforigin,placeofdeparture）到迁入地（placeofarrival,placeofdestination）的变化。这种迁移被称为永久性迁移，它不同于其他形式的、不涉及永久性居住地变化的人口移动。

2.人口流动：人口流动是指不改变户籍身份，离开居住地暂时寄居外地或临时外出。这些流动的人口被称为流动人口，流动人口可以划分为经济型流动人口和非经济型两种基本类型。

二、中国国内人口迁移政策

我国对人口迁移与流动起重要作用的是户籍制度，我国的户籍制度的发展主要经历了三个阶段。

1.户口自由迁移与和户籍制度的形成阶段。1951年到1953年国家先后颁布《城市户口管理暂行条例》和《简历经常户口登记制度的指示》其中对居民的迁移没有做出限制。在1954年的第一部宪法规定居民有居住和迁徙的自由。而到了1953年至1957年政府先后八次发出指示，劝阻农民盲目流入到城市，逐步限制人们自由迁移，实行控制城市规模、限制农民进城的政策，把限制人口自由迁移纳入户籍管理，城乡分治的二元体系初步形成。

2.控制人口的迁移与户籍制度的确立。1958年国务院颁布《中华人民共和国户口登记条例》其规定公民由农村迁往城市，必须持有城市劳动部门的录用证明，学校的录取证明或者城市户口登记机关的准予迁入证明，向常住的户口登记机关申请办理迁移手续。1959年中共中央发出《关于立即停止招收新职工和固定临时工的通知》。1962年公安部发出《关于处理户口迁移问题的通知》其中严格限制农村迁入城市的户口，严格限制集镇迁往城市的户口。1977年国务院批转了公安部《关于处理户口迁移的规定》，其中确立了处理户口迁移的主要原则即从农村迁往市、镇（含矿区、林区等）由农业户口转为非农业户口，以及从其他城市迁往北京、天津、上海的要严格控制。从一般农村迁往市郊、镇郊农村或者国营农场、蔬菜队经济作物区的要适当控制。这个时期是我国城乡二元户籍制度正式形成的时期。

3．有条件的迁移与户籍制度的改革。自1978年改革开放以来我国对原有的户籍制度进行了一些调整，1978年公安部、粮食部、人事部联合颁布了《关于解决部分专业技术干部的农村家属迁往城镇由国家供应粮食的规定》，其中规定对高级技术干部，及有特殊贡献的专业技术干部的农村家属，可不受公安部门的正常批审比例限制，迁往城镇。1984年中共中央一号文件即《关于1984年农村工作的通知》其“允许务工、经商、办服务业的农民自理口粮到集镇落户”1997年国务院批转公安部《关于小城镇户籍管理制度改革的试点方案》根据这个方案已经在小城镇就业、居住、并符合一定条件的农村人口可以在小城镇办理城镇常住户口。1998年国务院批转公安部《当前户籍管理中几个突出问题的意见》中规定了四项措施：“实行婴儿落户随夫随母自愿的政策；放宽解决夫妻分居问题的户口政策；投靠子女的老人可以在城镇落户；在城镇投资、兴办事业、购买商品房的公民及其同居住的直系亲属，符合条件就可以落户”。2001年国务院批转公安部《关于推进小城镇户籍管理制度改革的意见》，规定只要在小城镇（含县城）有合法固定居所、固定职业和生活来源的农民均可根据本人意愿转为城镇户口。2002年公安部表示中国户籍管理的基本方向是以“合法固定的居所、稳定的职业或者生活来源”为基本落户条件，继续放宽对户口迁移到限制。2007年河北、辽宁。山东、广西、重庆等12省近年来已经取消了农业户口和非农业户口的二元户口性质划分统一了户口登记制度，统称为居民户口。

三、社会政策对人口流动的影响

1．剩余劳动力流向城镇

人口政策的不断发展对我国人口的流动产生着重大的影响，特别是我国户籍制度的实行对我国人口的流动的状况产生了决定性的影响。人口流动虽然不同于人口的迁移，但是人口迁移的相关政策却导向或者限制着人口的流动。特别是随着1978年之后我国的户籍制度改革之后，人口流动的限制逐渐减弱，壁垒逐渐消除。家庭联产承包责任制的实行，使得农民从土地上解放出来农村出现了大量的剩余劳动力。农村大量的剩余劳动力开始离开家乡，走入城镇谋生。改革开放的政策出台后，为这些想进入城镇谋生的人打开了通道，中国发展经济需要大量的劳动力，大批剩余劳动力从农村走向城市，从欠发达地区走向经济发达的地区。政策和制度的变革放开了对农民到城镇务工的限制，降低了人口流动的政策风险。由于计划生育政策的推行，我国的人口增长类型发生了转变，特别是沿海地区和大城市在20世纪90年代就实现了人口低生育率低死亡率的人口增长类型。在全球化的背景之下沿海地区的工业化迅速发展，劳动密集型产业快速发展需要大量的年青劳动力，同时由于现代交通工具的发展为大批的中西部年轻劳动力流向沿海地区和一些大城市提供了便利。

2.流动人口的规模扩大

中国的流动人口的规模在1978年之后的30多年中持续增长，特别是在20世纪90年代以后增长速度明显加快。从1982年的657万人增加到2010年的2.2亿，占全国总人口17％左右。上海、广州、北京等大城市的当地居民中，流动人口则占到大约40％。这些数据都表明自我国人口政策具体来说是户籍制度改革以来人口流动的规模不断扩大，流动人口的数量不断增多。流动的主要的流动趋势是从中西部向东部和东南部沿海一带流动，流入的人主要集中在劳动密集型产业分布较多的珠三角、长三角、京津冀三大都市圈。

四、中国人口流动现状及其面临的问题

1．流动人口的构成

人口流动主要是指不改变户籍身份，离开居住地暂时寄居外地或临时外出。而在此文中主要是指农村人口流向城市人口，大部分的流动人口是从农村流动到城市的年轻劳动力，2010年全国流动中约有1.5亿来自农村，省内流动人口中有54％来自农村，跨省流动人口中则有82％来自农村。根据国家统计局发布的《2012年国民经济和社会发展统计公报》2012年全国流动人口约为2.26亿；此外，流动人口以年轻劳动力为主，主要集中在15到30岁这个年龄段。而大多流动人口不带子女，15岁以下少年儿童占的比例极低。流动人口的年龄中位数从1982年的23岁上升到2010年的29岁。中国社会科学院人口与劳动经济研究所2003年进行的《中国城市流动人口研究专项调查》发现，40岁以下（不包括40岁）的流动人口占总流动人口的90％。由这些统计数据可见，多数农村年轻劳动力流向城镇地区主要是为了谋得一份职业，取得一定的收入。

2．人口流动的现状

第五次人口普查的资料显示务工农民从事第二产业的有57.6％，从事第三产业的有52％，从事加工制造业的有68％，从事建筑业的有80％。从这些数据显示出大部分流动人口主要是从事体力劳动而非脑力劳动，在劳动市场中处于弱势。他们寻找工作的渠道主要是通过熟人介绍，而不是通过一些公共平台来获取工作信息，他们寻找工作的信息渠道过于单一。但近几年的信息显示省内流动的人口中有大约40％的人受过高中及以上学历，小学及以下受教育程度的比例显著下降。。流动人口中从事专业技术人员比例有所上升，从事农业比例大幅度下降。而流动人口中老一代的农民工他们大多还是从事建筑业和加工制造业，他们所从事的工作专业性不强大多是需要靠体力来完成。这些人口流动选择离开家乡的主要因素还是经济因素，这是利益的导向作用。流动人口的首选地区和城市主要还是沿海的大都市和全国的一些大城市。广东省的流入人口规模至今仍然是居全国首位，东莞、深圳、中山等城市的流入人口数量已经占常住人口的一半以上。21世纪以来，长三角地区流入人口增长速度超过珠三角，其中以浙江流入人口增长幅度最大。2010年全国第六次普查的数据显示，流入人口更为集中的是在珠三角、长三角、京津冀三大都市圈。尽管广东仍是流入人口最多的省但对人口的吸引力已经明显弱化。由于劳动密集型产业向中西部的转移，大多中西部农民工选择了离家较近的地方而不是东部沿海地区。

3.流动人口面临的问题

中国流动人口主要是从中西部地区流向沿海和一些大城市，这些流动人口大多务工农民，他们大多从事的是第二和第三产业，他们是这些城市的建设者和服务者。由于城市高额的房价和生活成本，再者由于就业的不稳定待遇不公等问题使他们难以成为真正的市民。务工农民中大多从事的是建筑业和加工制造业，此类职业潜在一定的危险性使他们处于劣势之中。另外由于机制的不健全他们的劳动报酬并不能得到有效地保障，若在工作时发生意外也很难得到该有的赔偿。受2008年金融危机的影响，沿海地区在受其影响下对招收新员工的要求进一步提高。企业要求有高中以上文化程度和中级以上技工的比重不断提高。这些因素是那些年龄较大的农民工不能进入到企业，使他们的就业渠道更窄大多只能从事建筑行业。农民工外出打工由于条件限制不能带子女一同进入城市，大多儿童和爷爷奶奶留守在农村，这就形成了大家都早已熟知的留守儿童和留守老人问题。这些留守儿童的教育和健康成长都受到了一定的影响，同时留守的老人有些由于年纪较大不能自己独立生活，他们的生活照顾也面临着严峻的问题。目前，有许多外出务工的人也带着子女，即使这样他们子女的教育也面临着一定的问题，他们的子女不能像市民的子女那样平等的享受所在城市的教育资源。同时他们也不能真正的被自己所在的城市认同而他们自己也难以认同自己所在的城市。另外，由于大批的流动人口涌入了大城市给城市的社会管理和公共服务也带来了一些问题。

在今天的中国每年仍然有大批的流动人口涌入大城市和沿海一些地区，他们选择去这些地方主要是经济因素的驱使，但是国家相关的人口政策对他们的流动导向与限制是有着非常重要的影响，笔者认为人口政策对人口的流动有着重大的影响。我国自新中国成立以来就不断的完善着户籍制度户籍制度对我国人口从农村流向城市有着严格的控制，自1978年改革开放之后户籍制度有所松动，随着户籍制度的进一步改革和农村家庭联产承包责任制的实行农民可以从土地上解放出来在这双重因素的影响下，我国人口流动获得了制度上的自由。随着现代交通技术的进一步改进为人口流动提供了便利。人口的流动和我国的人口政策是不断发展和互相影响的，人口政策的制定实施对人口的流动起着限制和导向的作用，而人口的流动带来了一系列的问题需要相应的人口政策来解决。为了解决这些问题，人口政策针对存在的问题进行不断地改善和进一步的完善。我国的流动人口目前所面临的一系列问题仍需要人口政策的不断完善来加以解决。

五、讨论与反思

人口流动的流向与规模受人口政策的影响，我国的户籍制度对人口流动的流向与规模起着重要的作用。自户籍制度松动以来大规模的农村剩余劳动力流向城镇就业，流动人口所带来的问题及流动人口所面临的问题都需要更加健全、具体的人口政策来解决。人口流动是现代化必然会出现的，人口流动需要完善相关政策来指导，积极调整相关的人口政策对促进人口的合理流动与社会的和谐与稳定有着重要作用。