关于环境公益诉讼的思考

关于环境公益诉讼的思考

王道婷

西南财经大学法学院

［摘 要］ 环境公益诉讼和一般的刑事案件、民事案件、行政案件不同，不可避免地在立足于传统诉讼理论的基础上应该有相应的改变或创新。要建立一个具有专业、权威、公正的环境公益诉讼的案件审判程序，既可以有益于诠释环境公益诉讼，也可以在一定程度上丰富传统诉讼理论。

［关键词］ 环境保护; 公益诉讼;特征；诉讼主体

一、引言

环境公益诉讼是指有关生态环境保护的公益性诉讼程序，即由于自然人、法人、或其他组织的违法犯罪行为，使环境遭受严重侵害或威胁时，为维护公共利益不受损害，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护环境公共利益作为原告向人民法院提起的诉讼。

“推进生态文明建设，解决资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的问题，必须采取一些硬措施，真抓实干才能见效。”[1]因此，环境公益诉讼作为推进生态文明建设的最后一道保障防线，为使环保公益的案件获得畅通的诉讼渠道,并真正发挥保护公共利益的作用,所以要建立一个完好的环境公益诉讼制度体系，环境公益诉讼审判机构包括审判组织专门化和审判人员专业化，建立一个良好的环境诉讼审判制度，这是我们国家环境审判体系建设和改革的必然要求。

二、特征

与传统的诉讼相比，环境公益诉讼有其特殊性:

一是原告具有特殊性。环境公益诉讼是保护环境的重要武器，既保护公共环境利益，也保护个人环境利益。提起环境公益诉讼既可以是直接的受害人，也可以是无利害关系的第三人。任何自然人、法人或其他组织为了维护国家、社会环境利益都可把侵害环境利益之人推上被告席。

二是目的具有特殊性。环境公益诉讼目的是维护环境公共利益。即是为了保护国家环境利益、社会环境利益及不特定多数人的环境利益，追求社会公正、公平，保障社会可持续发展。

三是具有预防性兼补救性功能。生态环境一旦遭受严重的破坏就难以恢复，因此环境公益诉讼的提起并不要求一定要有损害结果发生，只要能根据有关实际情况合理推断和判断出可能使社会公益受到侵害就可以提起诉讼。这既可以有效地保护国家社会公共利益不受违法行为的侵害，也可以把违法行为消灭在萌芽状态。这种预防功能是尤为重要的，在尚未发生或情况还不严重时就以司法手段避免环境遭受无法弥补的损失或危害。

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三、扩大环境公益诉讼原告主体范围

环境公益诉讼制度主要目的是以诉讼方式来解决生态环境方面突出的问题，引导群众树立“绿水青山就是金山银山”的强烈意识，形成节约资源、保护环境的生产生活方式，确保生态文明建设有效实现。

我国传统的法律制度规定，原告应当与案件有直接利害关系，而环境公益诉讼的原告不要求与案件有直接利害关系。而对于有限的公共诉讼资源而言，社会公益组织和群众参与到环境公益诉讼制度实施之中可以发挥更大的作用，缓解资源紧张的问题。[2]《中华人民共和国环境保护法》第六条规定：一切单位和个人都有保护环境的义务。[3]因此，在原告主体层面上可扩大范围，形成一个群众积极参与、社会公益组织履职、检察机关督促的运行体系，有效推动环境公益诉讼制度的落实。

一是全民参与的普通诉讼主体，一般是指公民、法人和社会组织。在直接提起诉讼的情形下，其诉讼请求不能限于自身的利益，而应当提升到维护公共利益层面上，如停止侵害、赔偿损失、消除危险等等。

二是环境保护公益组织。《中华人民共和国环境保护法》第五十八条规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼：（一）依法在设区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。[4]明确规定了公益组织提起环境公益诉讼是行使法律赋予的起诉权，其在保护环境、监督环境法律实施等方面都有着不可替代的作用。环境公益组织本职工作就是保护环境，因此对环境公共利益受损比一般民众更为关注，且又有专业的人员、先进的技术以及社会影响力较强等优势，易与被告相抗衡，更为有力的维护国家和社会环境利益。

三是特定的国家机关，包括环境保护机关和检察机关。[5]《中华人民共和国宪法》第二十六条规定：国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。[6]《中华人民共和国环境保护法》第十条规定：国务院环境保护主管部门，对全国环境保护工作实施统一监督管理；县级以上地方人民政府环境保护主管部门，对本行政区域环境保护工作实施统一监督管理。[7]各级环境主管部门代表国家行使环境保护职权，对于侵害公众或国家环境资源权益的行为，各级环境保护部门应当以公众受托人或国家环境资源所有权代表人的身份提起公益诉讼。《最高人民法院最高人民检察院关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》第二十一条也明确规定人民检察院在履行职责中发现生态环境和资源保护负有监督管理职责的行政机关违法行使职权或者不作为，致使国家利益或者社会公共利益受到侵害的，可依法向人民法院提起诉讼。我国法律明确规定了两国家机关在保护环境公共利益中的重要职责，当国家环境利益或社会公共环境遭受侵害或威胁时，为维护国家社会生态环境利益，两机关应当作为原告积极履行法定职责。对于负有环境监督管理职责的行政机关违法行使职权或不作为，致使国家或社会公共环境利益受到侵害，经人民检察院督促仍不履行职责的，人民检察院可依法向人民法院提起环境公益诉讼。

四、环境公益诉讼范围和边界不断拓展并有创新

党的十八大以来对生态文明建设作了重大部署，强调要加大自然生态系统和环境保护力度，走可持续发展道路，努力建设美丽中国。传统环境诉讼案件范围有：污染环境（水、气、土地等）、生态破坏（珍稀濒危动植物、栖息地等）。随着社会发展，社会群众法律意识增强，国家和个人对环境保护的认识也随之增多，一定程度上扩大了司法保护环境权益范围。现代新型环境公益诉讼案件不断拓展创新，如人文遗迹（文物、古树名木等）、气候变化（弃风弃光）、海洋环境、室内公共场所控烟、自由通行权等等。

环境权属于生存权的范畴，是一个国民、一个国家、一个民族得以延续的基本要素。[8]要实现环境法治，需要在法律顶层设计上进行加固。因此可在以下三方面提前做好准备工作：

一是进一步完善立法。全面整理环境立法的经验和教训，把建设“美丽中国”相关的要求变成法律制度，宣布生态文明建设的国家责任，明确生态文明建设的基本原则和基本制度；结合近年来全国环境公益诉讼案例特别是典型案例，收集详细数据，具体分析立法层面存在的漏洞、空白，启动环境保护方面相关法律的制定和修改工作，建立和完善的生态环境保护法律体系。同时，也要对传统法律进行生态评估，通过修改法律、制定特别法等多种形式将环境法治的要求纳入传统法律制度。

二是健全审判组织专门化和审判人员专业化的环境公益诉讼审判制度。结合我国国情和地方特殊情况，建立全国统一标准的监管机构和符合地方特色的监管机构，明确其法律地位、职责和权限，赋予其对地方政府、地方环保部门的监管权，明确其法律责任；完善各级政府的环境保护责任制度，建立相应的法律机制，按照依法行政的要求，进一步明确各级政府行政首长以及行政机关整体的环境保护法律责任形态，健全生态环境质量综合考核机制，完善各级政府及政府官员的考核指标体系。

三是可建立跨区域流动审判机制。环境公益诉讼案件一般涉及的范围较广、牵动的利益较多，即便采取了多样化的措施，也不可避免出现一些不利的影响和结果。而采取跨区域（跨省、市、县）流动审判环境公益诉讼案件，可以在一定程度上排除地方利益或地方保护主义的不良干预，有效保证审判的公正和独立。

[1] 习近平总书记《谈治国理政第二卷——推进生态文明建设，改革我国环保管理体制》，第389页，2015年10月26日。

[2] 于秀丽《完善环境公益诉讼制度的几点思考》，人民论坛，2019年2月11日。

[3] 《中华人民共和国环境保护法》第六条

[4] 《中华人民共和国环境保护法》第五十八条

[5] 李劲《国外环境公益诉讼主体资格的确定及其借鉴》，2011年第10期《法学杂志》第92页。

[6] 《中华人民共和国宪法》第二十六条

[7] 《中华人民共和国环境保护法》第十条

[8] 黄晓云《建设生态文明司法重任在肩》，2013年6月5日《中国审判新闻月刊》第88期。