针对国土空间规划法律的研究与展望

针对国土空间规划法律的研究与展望

王杉

( 沈阳建筑大学   辽宁省沈阳市   110000 )

摘要：本文针对当前我国国土空间规划探索阶段，尚没有法律依据，亟需在立法层面寻求突破，为接下来国土空间规划实施提供支撑为背景，剖析国外国土空间规划立法案例，对国土空间规划法律体系，功能定位等做出预测，并简析我国当前国土空间规划立法与实施层面存在的障碍。

关键词：国土空间规划 法律体系 立法 实施

一、引言

十八届三中全会以来，我国相继提出了“健全国土空间开发，资源节约利用、推动城乡发展一体化”，以及“构建以空间治理和空间结构优化为主要内容，全国统一，分级管理的空间规划体系”，旨在解决目前我国各类规划在空间上的冲突，重叠，以及各部门职责交叉不清，地方性实施规划反复更改等问题。[1]为国土空间规划的立法提供了政策支持。

二、我国现有空间法律体系及弊端

目前我国国土空间规划法律层面空白较大，涉及到国土空间规划

的只有《城乡规划法》、《土地管理法》、《海域管理法》等。缺少一部统一的国家层面国土空间规划法律法规。虽然区域规划，国土规划在持续推进，但主要依靠各种中央政策来实施，在法律上一直处于真空状态，而且没有法律的支撑，国土空间规划地位模糊不清。

我国现有法律法规对国土空间规划的主要内容，功能定位，与现有法规的衔接等方面并没有原则性规定。以至于目前我国国土空间规划在制定，实施等层面都处于摸索阶段，随着未来国家发展，人们将越来越重视对生态的保护，规划从业者们也将重点关注国土空间发展的一系列问题。

三、明确国土空间规划法律地位的必要性

改革开放以来，我国经济高速发展，社会不断进步，创造了人类

史上的发展奇迹；步入新时期之后，我国的城市发展策略视角从增量规划慢慢向存量规划转变，更加注重对城市发展质的提升，对生态环境安全的重视前所未有；“绿水青山就是金山银山”随着习主席这句话提出来，城市工作者也将重心逐渐向低碳，绿色等方向转变。在此契机下，国土空间规划应运而生。

国土空间规划是对传统意义上的“规划”的一个拓展，如果说传统意义的“规划”代表着一个平面的概念，那么国土空间规划是把国民经济和社会发展规划与城市总体规划，生态保护规划等相关内容统一起来，结合区域生态资源本底，统筹区域国土资源禀赋，合理布置空间区域发展规划，是战略性、综合性和健康性的空间发展规划。[2]

目前，大力发展国土空间规划，是解决规划内容冲突，缺乏协调，重叠交叉等问题的最有效方法之一，是建立一个自上而下，一个体系，功能互补，相互协调的规划系统的重要基础，也是响应国家号召，贯彻落实十八大提出的“优化国土空间开发格局”的积极尝试。

四、国外国土空间规划法律体系案例

国外各国家制订了从宏观到微观的空间规划法律体系，这些法律法规为国土空间规划编制、协调、落实等提供了基础和保障。

德国的空间规划法律体系主要涉及《联邦排放保护法》、《农业生产法》、《联邦水路法》、《联邦森林法》、《铁路法》、《土地整治法》、《环境基本法》、《水资源法》、以及欧盟的《野生动植物栖息地指令》等。

德国于1950年通过了《联邦德国国土规划法》，1998年第一次修订，2017年再次修订，每一版内容虽有所不同，但都是基于不同时代需求背景分别制定的。即使时代任务和具体国情不同，但对于研究编制我国国土空间规划法律法规等具有重要意义。[3]

（1）规划思路与指导思想

两个版本国土规划法均明确了两条总体任务：一是必须确保不同空间的不同需求，并协调平衡存在的冲突；二是对空间利用和空间功能等需要预先考虑安排。

（2）规划任务要求

德国两个版本规划法都对空间规划基本原则进行了条目化的阐述：一是落实和保障居住空间，预测中心地区就业率等，来确定居住需求空间；二是对非居住空间自然生态要求严格保护；三是强调经济、社会、生态、文化之间的平衡；四是关注都市圈和城市群内部的空间优化，格局稳定；五是阐述农村地区也应建设中心地点；六是强调自然生态保护与发展的协调；七是优先开展生态空间治理；八是注重农业经济空间的调整和优化；九是强调在区域间和区域内建立良好流通的交通空间体系；十是保护历史与文化地区特色；十一是要求提前规划军事及民事防御设施建设的空间需求。

2017版根据新时期新情况，提出了新的规划要求：一是空间配置要确保可持续发展，确保发展潜力及可持续保护资源；二是确保整个空间以及子空间的功能多样性，注重多级中心地点建设；三是强调存量化思维，鼓励废弃居住地区的再利用及更新；四是综合考虑成本效益，建立安全对环境无害的能源设施；五是可将农村地区作为具有独立意义的生活经济区进行规划发展；六是和谐设计利用景观类用途的子空间，创造新文化概念；七是要考虑到全球气候变化；八是注重邻国合作，确保欧盟凝聚力。[4]

除此之外，空间规划法要求对水资源，海洋环境以及其他要素潜在的影响进行评价。

五、对我国空间规划立法的建议及指导

（1）顶层设计

我国国土空间规划立法应以国土空间规划法为骨干，以省市极空

间规划法规为细化方案，以各地区相关专项法律法规，联合起来，自上而下，形成国土空间规划法律体系。[5]在“原则制定”部分应包括国家国土空间规划的基本原则，战略理念，规划约束力，规划期限等内容。确保大方向上符合当前我国社会发展状况。

（2）功能定位

我国国土空间规划法包含两方面：一是《国土空间规划法》，二是《国土空间开发保护法》。[6]前者旨在对国家及地区规划工作的规范和体系规定，内容包括规划的额理念概念，原则规定以及各部门职责权限，不同层级规划性质，协调工作，审查工作，报批程序等；后者强调各层级国土空间的规模、布局以及强度，政策等方面的原则性管控与政策指引，实现与各相关专项法律的对接。

（3）管理实施

上层确立规划方针及战略布局，在省市级确立地区发展战略及主要空间发展方向，在地方，确立地区资源优势，生态条件，人口情况等一系列条件，通过一个方针确定大方向，层层递进，若有冲突及变化，则应由地方向上反馈，协商解决。[7]

针对空间规划重大专题等，要提出参与部门和机构人员的组成，以及各自权利义务清单，统筹协调好各部门的关系，及时沟通。

（4）保障权益

国土空间规划法应对保障维持国民生存的诸如基本农田、自然生态保护区等方面作出要求。保护各城市资源本底，保障每个人民的权益。[8]针对这些刚性要求，国土空间规划法律法规应明确提出其重要性，为其提供法律保障。

（5）法律衔接

国土空间规划法应明确各专项规划在空间部署及与空间相关活动方面的安排和管制，在今后的空间建设上起到统筹安排，引领管控作用。国土空间规划应对其他实施性规划起指导作用，以保护生态环境为前提，合理安排各空间功能为目的，与其他各相关规划法律，构成国土空间规划法律体系。

六、现阶段国土空间规划法律编制与实施的阻碍

现阶段我国国土规划法律编制与实施的阻碍分为两部分，包括：一、自然条件的阻碍；二、人为条件的阻碍。自然条件的阻碍主要是指目前我国国土面积辽阔，地形地貌复杂，针对各种地形地貌来划定范围界限可能存在弹性不足的情况；人为条件的阻碍是指依靠目前的技术不足以将精细无比，没有误差的探测数据应用到实践中，无论国土空间规划法律体系设立的合理与否，都无法消除误差，数量过多的误差累积起来可能会产生偏差。[9]

七、对未来的设想

国土空间规划法应从国土空间管制和资源利用角度，对其他专项法律进行统筹安排，协调发展，同时应避免对其他专项法律法规的替代，应该互相补充，使其他专项法律成为空间规划法的抓手；在实施阶段，现今社会高速发展，未来将数据探测、具体实施步骤等联合大数据，尽量减小误差，同时设立合理健全的法律体系，使得上下各级规划实施有法可依。

参考文献：

[1]李健. 国土空间规划编制现状对策研究[A]. 福建省商贸协会、厦门市新课改课题小组.华南教育信息化研究经验交流会论文汇编（六）[C].福建省商贸协会、厦门市新课改课题小组:福建省商贸协会,2020:5.

[2]李梦雅.新时期国土空间规划的问题及建议[J].中华建设,2020(10):88-89.

[3]邓丽君,南明宽,刘延松.德国空间规划体系特征及其启示[J].规划师,2020,36(S2):117-122.

[4]朱红,李涛.发达国家国土空间用途管制的经验及启示[J].资源导刊,2020(09):54-55.

[5]徐卫东.国土空间规划存在的问题及对策[J].价值工程,2020,39(07):23-24.

[6]李琳,韩贵锋,赵一凡,郭建明.国土空间规划体系下的“多规合一”探讨与展望[J].西部人居环境学刊,2020,35(01):43-49.

[7]艾明岩.国土空间规划功能定位与实施分析[J].居舍,2020(06):1+49.

[8]王伟,姚洋涛.国家空间规划体系的国际比较与启示[J].北京规划建设,2020(01):66-70.

[9]赵燕菁.论国土空间规划的基本架构[J].城市规划,2019,43(12):17-26+36.

作者简介：

王杉（1995.3—），男，汉族，籍贯：吉林长春人，沈阳建筑大学建筑与规划学院，20级在读研究生，硕士学位，专业：城市规划，研究方向：生态规划