浅谈我国行政审判中的正当程序原则适用

浅谈我国行政审判中的正当程序原则适用

程开宇

（西北政法大学 陕西西安 710018 ）

【摘要】：正当程序通常指行政机关实施行政行为，可能影响公民、法人或者其他组织合法权益的，应当在作出行政行为之前，向当事人和利害关系人告知事实，说明理由，并听取意见。本文通过案例分析，结合审判实践，来阐述法院对正当程序原则的适用情况。

关键词：正当程序 行政审判

1. 正当程序原则在我国的发展

正当程序原则是美国行政程序法的基本原则。它源于英国的自然正义理念，随着行政程序法的兴起而被运用于行政法领域，其目的在于规范行政机关实施的行政管理行为。法律原则本身没有固定的内容和具体的适用范围，而是随着时代变革不断发展、充实，正当程序原则亦是如此。总的来说，它至少包含这样一层含义：行政机关在行使职权时，应当符合最低限度的程序正义。

正当程序原则在我国起步较晚，最高法院的国有土地征收补偿规定首次明确出现了“正当程序”的表述。2004年国务院颁布《全面推进依法行政实施纲要》，第一次将“程序正当”列为依法行政的基本要求之一。中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要( 2015－2020 年) 》中提出在推进行政决策科学化、民主化、法治化中过程中也要注重程序正当原则。

本文采用案例研究的方法，以在中国裁判文书网上查询到的我国行政审判中适用正当程序原则的案例及判决书为样本，通过对这些样本案例梳理分析，总结经验，发现该原则在适用中存在的问题与不足，并提出自己的一些改进方法及建议。

2. 法院适用正当程序原则的基本方法

1. 对已经生效的行政行为效力的认定。比如（2016）川0781行初23号冯长寿诉江油市国土资源局房一案中，法院认为：原房屋登记机关江油市房产管理局在房屋所有权人冯长寿未提出房屋所有权转移登记申请，未委托案外人田玉兰代表其提出房屋所有权转移登记申请的情况下，未指派专人到现场查勘，仅凭第三人黎明、康金兰递交的私有房屋所有权登记申请书、未经原告冯长寿签名的房屋过户申请和房地产买卖契约等申请资料，根据江油市二郎庙镇人民政府的审核、复核意见，即作出江房权证监证字第0095023号房屋权属转移行政登记。被告未尽到合理审慎注意义务，违反正当程序原则，其作出的房屋权属转移行政登记行为违法，依法应当撤销。

2. 法官在判决中对正当程序原则进行说理解释。比如(2018)川1603行初58号易勇不服被告广安市公安局行政复议决定一案中，法院认为原告易勇与讼争的行政复议决定具有直接的利害关系。原告与被告在行政复议行政程序中拟审查的行政行为具有直接的利害关系，且复议的结果亦可能对原告产生不利影响，从程序正当的原则来看，被告作为复议机关应当听取利害关系人易勇的意见。被告未将利害关系人易勇列为行政复议第三人听取其意见，违反正当程序原则，属于违反法定程序的情形。

3. 行政机关在法律未明确规定的情况下，也可以依正当程序原则，选择合适的行政执法方式。比如（2013）川行初字第60号关于诉宅基地撤销一案，法院认为：被告作出的灵政（2013）221号文件，撤销原安置给原告半间宅基地的批准文件，造成原告既得利益的丧失。根据正当程序原则，行政机关作出影响行政相对人权益的行政行为，应当履行事先告知义务，告知相对人作出该行政行为的根据、理由，并听取相对人的陈述和申辩。而本案中，被告未履行事先告知，又未听取原告的意见，剥夺了原告应享有的陈述权、申辩权等，违反了正当程序原则。原告请求撤销灵政（2013）221号文件，理由充分，应予支持。

4. 模糊正当程序与法定程序的界限。比如（2016）川0791行初5号曾伟等诉被告界牌镇人民政府一案，法院认为：被告界牌镇人民政府根据安县人民政府有关整治违法建设行动工作方案和指导意见的安排组织强制拆除前，并没有依法进行公告，限期原告自行拆除；在当事人申请行政复议和提起行政诉讼的期限届满前即对原告的违法建设实施了强制拆除。被告的上述行政行为违反了法定程序，属于违法的行政行为。

三、我国行政审判中的正当程序原则适用问题

（一）内容上缺少对说明理由制度的适用

正当程序原则的内涵不断拓展，告知、送达、陈述申辩、听取意见等制度已被各级法院逐步熟练地运用于行政审判中，但是正当程序原则中的其它制度如说明理由制度则较少的在实践中运用，即便在有些判决书中会有所体现，但大多也只是在判决理由中稍稍提及，该行政行为的作出没有说明具体的法律依据，在判决理由中往往缺少对其的解释和推理过程。

（二）正当程序与法定程序在实践中相混淆

一些法院在判决理由中运用正当程序原则，并且也认定其违反了正当程序原则，但在裁判结果中却是以违反法定程序收尾，还有部分案件，在裁判理由中运用的是正当程序原则里的相关内容，如未告知或没有听取当事人的意见等，但是在裁判结果中同样是适用“违反法定程序”这一理由，这会使人们产生误解：本案所适用的究竟是正当程序还是法定程序？正当程序原则中的程序是“正当化”的程序，而法定程序中的程序存在合正当化的程序和非正当化的程序这两个面向。

（三）对正当程序原则适用的司法审查不足

法律上对“正当程序原则”的内涵并无具体规定，这也从实质上赋予了行政机关在程序运用上的裁量空间，因此，这种裁量应当受到司法审查的监督与控制，以避免行政机关陷入恣意。在司法实践中，法院将“正当程序”作为司法审查的重要环节，有助于督促、推动行政机关更加重视诉前对法定程序有效、负地加以执行，控制行政权力的扩张和滥用。

四、正当程序原则在未来行政审判中的改进

1. 要注重平衡多方利益

正当程序原则适用的主要精神是平衡各方利益，因而在审判中理解“重大利益关系”时，应避免就相关权益的价值及受到影响的程度进行判断，还应当考虑权益受到侵害的可能性、增加程序保障的意义以及行政的负担。这意味着并非所有对利害关系人的权益产生重大影响的行政决定都应当适用听证程序，一是这有赖于利害关系人的自主选择，二是须考虑到听证程序对利害关系人权益保障的程度以及适用程序所造成的行政负担，从而进行利益衡量。

2. 加强对说明理由制度的司法适用

通过对这些典型案例的分析，可以发现正当程序原则的内涵，适用范围等经过法院个案判决得到不断拓展，但在司法适用中依然存在缺少对说明理由制度等其他内容的适用问题。我们不能仅仅着眼于正当程序原则中的某一个内容，要对案件进行全面分析。案件中被斥行为存在多少违反正当程序原则的不当行为，法院在判决理由中都应当一一，说明不能避重就轻，只挑自己熟练运用的来说明问题，把自己不熟悉或者不能熟练应用的部分弃之不顾。

3. 加快完善我国行政程序立法

要想使正当程序原则拥有无可厚非的正当性并在我国的行政领域全面确立正当程序原则，主要还得依靠立法机关制定颁布行政程序方面的立法，利用法律的强制力和威慑力来保障行政正当程序原则的实施。从长远来看，我国需要制定一部统一的行政程序法典。只有这样，才能根本解决行政程序立法严重缺位的现象，オ能更好地贯彻实施程序的保障功能。

为了更充分发挥正当程序原则对强化依法行政理念、推进法治政府建设的作用，笔者认为法院在处理程序违法案件时应区分不同的情况，从而探索合理解决行政纠纷的路径。

参考文献：

【1】何海波：《司法判决中的正当程序原则》 ，《法学研究》，2009年第1期

【2】孟凡壮：《论正当程序原则在行政审判中的适用》，《行政法学研究》，2014年第4期