农村公共物品供给现状、问题原因及思考

农村公共物品供给现状、问题原因及思考

王晓，詹硕（武汉大学，湖北武汉430072）

作者简介：王晓、詹硕，武汉大学经济与管理学院。

摘要：农业是我国的基础产业，是我国经济发展的重要内容。目前，我国现行农村公共产品的供给主体却存在着严重失衡的问题，从根本上制约着农民、农业和农村的发展。本文通过对农村公共产品供给现状、产生原因及解决措施的分析和阐述，深入透视了农村公共产品供给的问题，为解决该问题提供了一些理论支撑。

关键字：农村公共物品；供给；失衡

当前，解决“三农”问题、统筹城乡发展，以及建设社会主义新农村、构建社会主义和谐社会都有赖于农村公共物品有效供给的实现。农村公共物品供给的匮乏不仅是农民收入增长的重大障碍，而且也是农村居民消费水平提高的制约因素，并进而影响到我国城乡经济的协调发展。当前，对这一问题的研究主要从三个方面展开：一是基于20世纪90年代以来农民负担过重的事实，认为在缺乏监督的现行农村公共物品供给体制下，各种集资、摊派会逐渐增加以及自上而下的供给决策机制等因素是造成农民负担加重和农村公共物品供给不合理的重要原因；二是从分税制尤其是税费改革后，乡镇基层政府的财权与事权不相称的角度，认为基层政府承担了与其财力极不相称的事权责任，基层政府没有能力提供农村所需要的公共物品是农村公共物品供给匮乏的根本原因；三是从公共物品和公共服务供给的城乡差异出发，认为传统计划经济形成的城乡“二元”的公共物品供给体制是造成农村公共物品供给短缺的重要因素。本文主要通过第三个方面进行对农村公共产品供给的理论分析。

1农村公共物品的界定

公共物品相对于私人产品而言，主要满足社会公共需要，同时具有非竞争性和非排他性的特点，不能完全由市场调节，无法由私人提供。农村公共物品是指在农村地域范围内，用于满足农村公共需要，私人不愿意提供的、具有非竞争性、非排他性的社会物品。农村公共物品按其“公共程度”可以划分为纯公共产品、非纯公共产品和非纯私人产品。农村公共物品中的纯公共物品是指在过程中具有充分的非竞争性、非排他性的物品，主要包括：农村基层政府、村组织行政服务，农村公共基础设施、农业科技进步、农村抗灾救灾，农村公共卫生防疫、农村扶贫开发等。非纯公共物品是指具有效益上的外溢性和消费过程中一定程度的排他性的竞争性公共物品，主要包括既有社会受益又有个人受益特点的农村医疗救助、农村社会保障、农业科技信息服务等。非纯私人产品是指在对集团、组织范围或成员合理界定后，对外具有消费的竞争性和排他性的公共产品。主要包括小范围的农业综合开发、农业职业教育以及俱乐部形式的活动场所，如电影院、娱乐中心等。

通常，纯公共物品的供给应由公共财政开支，准公共产品的供给可以由政府、社区和受益者共同承担。从理论上讲，主要依靠政府力量供给的农村公共产品有：①政府管理。农村也需要政府管理来保障社会正常秩序。②公共工程。大中型农业基本建设投资项目，即如河流整治、饮水、灌溉等大型水利工程、大中型水利枢纽工程、大规模植树造林、农业生产和农产品流通的重点基础设施及商品量基地建设等项目、以及农村环境保护工程等。③公共教育。包括农村中小学九年义务教育；教育各部门所属各类学校的基建支出；支持不发达地区的教育支出；农村扫盲工作等。④社会保障。主要用于抚恤和社会救济福利事业；对农村五保户、贫困户的生活救济和生产自救扶持；农村福利机构的建立和福利设施的建设；以及自然灾害救济等。⑤医疗保障。如公共卫生、计划生育、传染病控制等基本医疗服务支出和医疗服务网络建设。⑥农业事业费。包括农林水气象等部门用于农业科研、技术推广、畜牧兽医、水利等部门的支出。

2农村公共物品供给不足的现状分析

由于农村财政资源匮乏，公共产品和服务供给不足，主要表现为公共产品和服务供给城乡差异和农民的需求不足。具体而言，表现为如下方面：

第一，农业基础设施建设不足。在农村房屋建造方面，72.1%的住户没有建房图纸；在道路建设方面，61%的农户住宅外没有水泥或柏油状路面，乡村道路完善、运行良好的占41.7%，一般的占36.4%，不完善或没有的占21.9%；在农业供水方面，我国农村生活饮用水以地下水为主水源占74.87%，饮用集中式供水的人口占55.10%，未达标44.36%；农田水利设施建设方面，我国缺乏灌溉条件或设施的“望天田”达11.1亿亩，建成灌溉面积8.38亿亩，实际灌溉面积7亿多亩，且2/3是沿用传统落后的灌溉方法。农田水利设施薄弱，老化失修严重。

第二，健康与社会保障不足。农村健康调查数据表明，25.3%的农村人经常感到身体不适，处于亚健康状况，健康较好的仅占12.2%。从病因上看，伤风感冒发烧（90%）是主要病因，其次高血压、脑血栓、心脏病（4%）；再次是胃痛、肠道疾病及腰肌劳损、腰椎间盘突出、腰腿痛、风湿（3%）；等等。从就诊上看，看病次数0.6次/人年，年均花费309元。其中，有26.5%的病人因为医药费归而未能去医院就诊。

第三，农村科教文化水平相对落后。具体表现为：①农村科普体系不健全，基层科普机构基本瘫痪，科普渠道单一；②农村教育基础薄弱，农村中小学办学条件差、师资力量弱，运行依然困难；③文化投入严重不足，农村文化发展滞后，文化产品和服务总量偏少、质量不高。

第四，农村内部地区之间不平衡差距在扩大。从我国农村义务教育的发展情况看，西部农村地区义务教育投入水平与东部农村地区存在较大差距，省、市、区之间的差距更大。

3农村公共物品供给不足的原因分析

第一，财政投入不足是农村发展之后的主要原因。长期的“以农补工”的历史因素使中国农业基础设施严重不足。据资料显示，1978~1998年，全国农业基建投资仅994亿元，占同期各行业基建投资的1.5%。投资资金来源层次分配不合理导致投入效率低下，从而引起投资不足。农村小型基础设施由当地政府投入，大型基建由上级政府转移支付。但是由于农业区地方政府的财力不足难以支撑建设，而上级转移支付有限，从而加剧了农村基建的投资缺口。

第二，农民劳工投入减少是农村基建滞后的一个重要原因。农村税费改革取消统一“两工”后，农田水利投入下滑。据统计，2004~2005年度全国农田水利基本建设的农民投工比1998~1999年度下降近70%，减少700亿元。现在农村集体公益事业建设采取“一事一议”筹资筹劳的办法，存在“有事不议、有事难议、议而不决”等问题，农民对农村公益事业的劳务投入总量下降。

第三，地方政府挪用农村基建资金，大搞“政绩工程”，短视行为严重。有些政府决策者为谋取个人利益，借“建设新农村”之名，弄虚作假，大搞“美化”、“亮点”工程等“豆腐渣”工程，严重损害了农民的利益。

第四，中央、地方政府分权不明，造成高昂的交易成本和外部强制成本，减少了农村公共产品的供给水平。分权的优势是可以降低决策成本和外部强制成本，更好地满足不同居民的偏好和需求水平。但是，单一的分权将失去规模经济，导致社会收益和成本外溢，并带来税制低效、税收转移、管理成本提高等问题。有效地分权建立在地方与中央政府之间、不同地方政府之间、政府与私人承包商之间合理的分工合作基础之上。地方分权具有一定的限度。一项公共产品或服务由哪一级政府提供，关键是权衡该公共产品随生产规模带来的收益和成本。如果公共产品没有规模经济，或者外部成本和收益很少，收益曲线R将向下移动。这时N点左移，公共产品生产规模趋于减少。相反，如果公共产品存在显著的规模经济、外部收益或成本，收益曲线将向上转动。这时N点右移，要求该公共产品或服务在更大的范围内生产。

4完善农村公共物品供给机制的对策

①突出重点，为农民提供基本而有保障的公共产品。在实施农村公共产品供给过程中，各级政府要以人为本，按轻重缓急，将公共产品供给的重点放在能直接改善农民生产和生活环境方面来，为农民提供基本而有保障的公共产品。第一，建立城乡一元化的公共教育体制。第二，建立农村基本的公共卫生保障制度。第三，完善农村居民最低生活保障制度和救济体系。第四，加大对农业基础设施和农业科技信息等公共产品的投入，提高农业综合生产能力。另外，加大财政对乡村道路、电网、通讯、文化场馆等基础设施的建设，逐步改善农民的生活环境。

②健全农村公共财政体制,确立政府在农村公共产品供给中的主体地位。农村公共财政体制的建立和完善是一项长期的,渐进的系统工程,增强农村公共产品的供给,要建立健全的农村公共财政体制｡而要健全农村公共财政体制,首先要转变政府职能｡其活动范围和工作方式应由计划经济时代的无所不包,逐渐转变为市场经济条件下的社会管理和公共服务,从经济建设型政府向公共服务型政府转变;其次要调整国民收入分配结构和财政支出结构,加大公共财政对农村的投入力度｡今后应调整国民收入分配结构和财政支出结构,使国民收入和财政支出更多地向“三农”倾斜,向农村公共产品倾斜;最后要合理划分事权,以事权定财权,界定中央和地方政府供给农村公共产品的责任和范围

③倡导政府与市场相结合的农村公共物品供给模式。现有的研究表明，农村部分公共物品，如小型水利设施、农业机械服务等，由私人提供更有效；部分农村良种、专用品种栽培技术、市场信息等，可由“龙头”企业提供。也就是说，那些外部性不强，且排他性消费成本不高，可通过向消费者收取费用弥补供给成本的准公共物品，可以制定优惠政策鼓励民间私人资本参与提供。倡导政府与市场相结合的公共物品供给模式不仅可以打破政府垄断供给导致资源配置低效率的局面，而且可以优化公共物品供给的结构和质量，减少重复供给的发生。

参考文献：

［1］郑曦．农村公共财政问题研究[M]．经济科学出版社，2007．

［2］朱钢，贾康．中国农村财政理论与实践[M]．山西经济出版社，2006．

［3］何菊芳．公共财政与农民增收[M]．上海三联书店，2005．