美国广播管制中公平原则的产生及其演变

  摘要：媒体垄断导致了言论表达载体的垄断，使得一般公众因无法借助大众媒体表达其意见而造成言论表达不公平的现象，阻碍了公众对公共问题的讨论。美国广播管制中“公平原则”的主要功能在于维持媒体意见表达的公正和平衡。尽管该原则在美国一定程度上被废止了，但它却在其他国家和地区被广泛接纳，而且随着媒体集中化程度的增加，美国国内复兴该原则的呼声正日益强烈。对公平原则的考察有助于深化对我国广播管制改革的思考。
　　关键词：言论自由；广播管制；公平原则
　　
　　“思想自由市场”理论是17世纪以来约翰·弥尔顿等资产阶级思想家阐释言论自由的哲学基础。然而，媒体垄断的现实使人们对该理论的有效性产生疑虑。自19世纪末开始，媒体的集中化和垄断现象愈演愈烈，使经济和政治上的弱势者无法借助大众媒体表达意见，造成思想和言论表达的不公平，此即“思想自由市场”的失灵，这为政府管制媒体提供了理论及现实基础。公平原则即是在此背景下由美国联邦通讯委员会(FCC)在广播领域内提出的一种管制政策。本文旨在通过考察美国广播电视领域内公平原则的历史及现状，为我国在媒体领域建立类似制度和规则提供参考，以保障公众公平和利用媒体的权利，恢复媒体市场中各种力量的平衡。
　　
　　一、公平原则的产生及其司法确认
　　
　　从美国的历史看，公平原则的产生与国家广播管制政策的演变一脉相承，也与电讯技术的发展及对社会生活的影响密切相关。FCC和联邦最高法院均认为公平原则对广播的管制原理建立在无线电频率稀缺理论之上。即传输无线电信号的电磁频谱或波长是一个有限的媒介。正如一条现代高速公路只能通行一定数量的车辆，波长也只能容纳一定数量的无线电信号。高速公路上车辆过多会导致事故与堵塞。太多的无线电信号充斥在频谱上也会导致类似的混乱。信号会相互重叠与干扰。于是，频率稀缺的现实以及潜在的信号干扰迫使这一工业不断请求设立一个比商业部权限更大的政府机构，即～一个可以根据具体的管理规则给申请人分配频率的机构。在1943年的“NBC诉合众国案”中，弗兰克福特大法官首先依据频率稀缺理论确认了广播管制立法的合宪性。为了保障美国民众在广播方面的最大利益，政府将空中的频率资源视为一种公共财产，根据《1934年联邦通讯法》建立了FCC，以“公共利益、方便和必需”为标准发放广播许可证并制定和执行相关管制政策。这样，频率的有限性成为FCC管制广播的前提，公平原则即是其运用准立法权基于公共利益标准而形成的一种管制规则。
　　公平原则自1934年建立后，FCC就开始阻止广播电台所有者有偏见地报道争议性问题。1940年FCC提出“五月花原则”，禁止电台所有人在广播中插入偏向性的编辑意见。1946年，FCC发布“蓝皮书”，暗示广播电台有报道社会争议性主题的积极义务。此时，美国全国广播协会游说FCC推翻“五月花原则”，并确认广播电台的编辑权。1949年，FCC认可了广播电台的编辑权，但是在《关于广播持照人编辑意见的报告》中认为电台有义务公平处理争议性问题，指出“公共利益要求相对立观点之间自由和公正的充分竞争，因此委员会认为该原则适用于所有公众对重要问题的讨论”，这是对公平原则基本涵义的首次阐述。1959年，美国国会修订《1934年联邦通讯法》，将公平原则写入法律，在第315(a)条中规定：“广播持照人应当为在重要公共事件讨论中相互冲突的观点的表达提供合理的机会。”根据FCC的政策，公平原则对广播公司主要施加了两项积极性的义务。第一，它们必须留出一段合理的时间报道它们的服务区内为公众所关注的重大的具有争议性的问题。第二，一旦报道了这些问题，广播公司必须为围绕这些问题产生的相互冲突的观点提供为大众所知的合理机会。
　　然而，公平原则的执行从一开始就充满了争议。起初该原则在实践中极少适用，直到20世纪60年代FCC加强了执行力度后，其合宪性才开始受到质疑。不过，美国最高法院在具有里程碑意义的1969年“红狮广播公司诉FCC”案中明确维护了公平原则的合宪性。1964年11月，由于红狮广播公司播出了哈吉斯对库克的攻击，库克要求红狮广播公司提供回应哈吉斯的机会，而该公司认为公平原则中的个人攻击规则仅要求广播公司在被攻击者没有赞助的时候提供免费的回应时间，因此该公司要求库克首先必须证明自己无法找到赞助。在随后的申诉中，FCC裁定库克无须证明他既承担不起费用也找不到赞助。FCC认为，公共利益要求公众得到获悉另一方观点的机会，即使广播公司必须自己承担回应时间的费用，它仍负有为被攻击者提供回应时间的义务。

　　在联邦最高法院对“红狮案”的复审中，参加审判的七位法官一致认为公平原则没有违犯宪法第一修正案，FCC的立场符合宪法。怀特大法官指出：“第一修正案的目的是保护和促进传播交流，如果它不允许政府通过颁发广播许可证的办法、限制许可证的数量来避免频率堵塞的办法来实现无线电通讯，这显然是不可思议的。”因此，政府有权对执照持有人施加限制，以便让某些观点可以通过这种独特的媒体得以表达，并防止执照持有人的私人广播业垄断新闻媒体市场。最高法院补充道：“观众和听众的权利，而不是广播公司的权利，才是压倒一切的。公众方便接收社会、政治、情感、道德等思想与经验的权利才是问题的关键。”然而，最高法院在“红狮案”中却又暗示，它并不打算让公平原则永远经得起时间的考验。法院在判决中附加了这样一个限定：如果1969年判决后广播技术的发展证明了公平原则总体的效果将带来节目数量和质量的减少而非增加时，则应对其重新考量。可以说，最高法院在维护公平原则的同时，却又暗地里拉开了废止该原则的序幕，为后来其生命的终结埋下了伏笔。

　　
　　二、公平原则的废止
　　
　　20世纪70年代末放松管制的呼声日起，要求运用市场竞争机制，缩小政府管制的范围和降低管制的强度。以此为契机，很多批评者质疑公平原则存在的现实基础。1986年，罗伯特·博克法官在“TRAC诉FCC案”中就说：“广播频道不足是不争的事实。所有的经济资源都是稀缺，不是只有油墨、运输工具、计算机和其他用于印刷品制作和传播的资源才如此。‘稀缺’本身就是很广泛的事实，所以很难说该对哪一种形式进行规范。”同时更多的学者认为，随着通讯技术的发展，稀缺理论已经成为过时的理论应当被摒弃。如Thierer认为：“该原则的支持者似乎没有注意到自从1949年以来广播世界发生了何等变化。随着信息来源和科技的增殖，公众可用广播渠道的数量已稳步增加。在这种情况下，很难理解为什么联邦政府必须监督广播以保证不同的观点能被听到。”因此，政府并不是确保广播电视台为公众利益服务的最佳人选。相反，市场本身是更好的管制者，良好的媒体问的
　　竞争将激励广播电视企业积极服务于公众的需要和利益。在此潮流下，国会、法院和FCC开始抛弃旧有的管制模式，大量的广播管制规则被逐渐废除，公平原则因之日渐萎缩直至最终死亡。
　　在1984年的“FCC诉女选举人联盟”案中，联邦最高法院对公平原则进行了质疑。法院明示，如果国会或FCC确能证明公平原则存在的效果是减少而非增加了不同意见的表达的话，法院将愿意对“红狮案”判决的宪法依据进行重新考虑。布伦南大法官表示：“近年来，基于频道‘稀缺’理论的广播管理的通行理论日益受到批评。随着有线电视和卫星电视技术的出现，人们能够接触到各种各样的通信台，从而使得‘稀缺’理论成为过时的理论。然而在国会或FCC没有表示技术已发展到需要修订我们广播管理制度的程度之前，我们并不准备重新考虑这种为时甚久的分析方法。”这样，最高法院基于对FCC权力的尊重把公平原则的命运交由其自身决定。
　　为回应最高法院，FCC开始重新审视公平原则。1984年5月，FCC进行了名为《广播许可证持有人所承担的一般公平原则义务》的调查研究，于1985年8月公布了《公平报告》。FCC认为，首先，公平原则由于可供公众使用的媒体日益增多而丧失存在的现实基础；其次，它减低了广播电视媒体的编辑权能，限制了新闻自由；更重要的是，它完全违背其目的，没有达到原来提升公众讨论的目的，反而产生了钳制电台的“寒蝉效应”，降低了讨论公共事务节目的数量和质量。FCC的结论是，“作为一项政策，我们不再相信公平原则能服务于公共利益”。尽管如此，FCC还是选择了在缺少国会明确指令的情况下继续执行该原则。尤其是考虑到最高法院“红狮案”的判例，FCC怀疑自己是否有权判断其合宪性，同时它相信国会在1959年对《1934年通讯法》的第315条做出修订时，可能已经把公平原则纳入了该制定法。 　在1986年9月的“梅瑞狄斯诉FCC”案中，哥伦比亚特区巡回上诉法院回避了对公平原则是否违犯了第一修正案这一宪法问题的实质判断。博克法官认为，公平原则并未经国会1959年的法案而成文化，该法案只规定FCC可以适用这一原则，而并没有义务必须执行它，它可以被轻而易举地推翻而不需征得国会的同意。这样，对公平原则正当性的判断属于FCC的自由裁量权，由此法院为FCC树立了路标，导致了该原则的最终消亡。
　　1987年，在对西瑞克斯和平理事会的申诉案中，FCC以4比0的表决正式废除了公平原则。FCC认为，仅仅频率的稀缺不能证明控制节目内容的合理性，公平原则的实施给编辑自由权带来“寒蝉效应”，其作用是取消而不是鼓励报道有争议的问题。因而，市场经济较之联邦政府规定的那些规则更能确保各种观点和意见的争鸣。西瑞克斯和平理事会对此不服，上诉至最高法院。在1989年的“西瑞克斯和平理事会诉FCC”案中，最高法院同样没有将案件延伸到对第一修正案实质问题的探讨，而是判决认为FCC取消公平原则为其自由裁量权，因而确认了FCC行为的有效性。至此，可以认为公平原则已寿终正寝。不过，由于最高法院自始至终未对该原则的违宪性做出直接判断，未给它开出一张最终“验尸报告”，因此仍有学者担心其死而不僵。
　　
　　三、公平原则的“涅槃”?
　　
　　虽然公平原则被废止了，但是数年来对其合宪性的争论仍在继续。至于频率稀缺性理论已经过时的说法，有学者指出：“尽管新的传播科技广受欢迎，但是国会近来发现所谓新媒体的‘爆炸’很大程度上只是一种谬论。新科技没有取代空中的广播；没有什么新媒体可以很快代替广播作为实时的、全天候信息来源的独特地位。”因此，不论新科技有何大的进展，广播的独特地位仍是无可替代的，公众表达途径的短缺也不会因之得以根本改观。

　　正是因为如此，公平原则自被废止的那一天起，即有很多人展开了复兴运动。1986年10月，国会要求FCC研究执行公平原则的其他方法，并在1987年9月30日前向国会报告。国会希望FCC不要急于修改公平原则。1987年2月，FCC根据国会的命令开始研究公平原则的其他方案，但国会不想空等FCC的结论。同年4月，参议院以59比31票的表决通过了《1987年广播中的公平法案》，该议案意在将公平原则名正言顺地纳入《1934年通讯法》。两个月后，该法案在众议院也以302比103票顺利通过，并呈交里根总统批准。但总统随后否决了该法案，认为联邦政府这种基于内容的管制方式与第一修正案所保障的言论自由相抵触。尽管国会参众两院的大部分人仍支持公平原则，却无法获得三分之二的票数以否决总统的意见。

　　然而，对该原则的争论并未因此停息。1989年，在民主与共和两党的支持下，国会众议院和参议院展开了第二轮公平原则法律化的努力。对此，新上任的总统布什威胁道，他会像里根总统1987年那样否决与公平原则有关的任何法案。这样，国会的第二次努力也失败了。1992年11月克林顿当选美国总统后，人们希望新总统的态度会有所转变，因而开始了复兴公平原则的另一轮努力。《1993年广播中的公平法案》被提交国会两院。不过，情况似乎也并不乐观，FCC主席詹姆斯·奎洛认为：“公平原则不属于倡导言论自由和新闻自由的国家。”最终，该法案在国会又被第三次击败了。
　　这一运动到今天似乎正达到另一个高潮。2005年2月1日，以施洛特为首的12名众议员向众议院能源与商业委员会提出了《广播中的公平与责任法案》，要求恢复FCC的公平原则。该议案建议修改1934年《联邦通讯法》第309条，增加一小段执行公共利益标准的规定，以达成四项目的：恢复广播的公平；确保广播公司遵守其负有的公共利益责任；推动媒体的多样化、地方化和竞争；提供公众对话的多样化视角和机会。2005年7月14日，欣奇及施洛特等众议员向众议院提交了关于制定《2005年媒体所有权改革法案》的议案，以防止媒体的过度集中、促进媒体竞争。该议案建议2003年6月2日FCC通过的放松媒体所有权管制的新规则无效，并要求FCC自2006年开始每三年审查一次该管制措施是否推动并保护了媒体的地方化、竞争和广播所有权的多样性，以适时加强、改变或排除上述管制措施。
　　可以说，在媒体垄断日盛的时代，公平原则扮演比以前更重要的角色。正如施洛特所说，新闻的偏见正日益侵蚀着我们的电视广播和民主。我们的民主取决于消息灵通的选民。媒体支撑着思想的自由交流，并激励着我们思考国家面临的所有重要问题。拥有空中电波的是美国公众而不是大的媒体集团。恢复公平原则势必将重建媒体的正直性，保证美国公众充分获知所有的观点。不管这些议案在国会的前景如何，近来的民意调查显示施洛特等人的时机选择或许正逢其时。2004年4月，由自由团体美国媒体事务主持的一项调查表明，恢复广播公平与平衡的主张受到公众的高度欢迎。
　　不过，考虑到公平原则的争议性和复杂性，它是否能够
　　最终被废除很难定论。正如有学者指出，尽管施洛特和欣奇等议员的行动时机十分有利，但是历史也证明国会并不“奴隶般地踏着公众意见的鼓点前进”，相反可能会宣布立法干预广播编辑的选择权既不合宪也不可行，因而让公平原则继续“休眠”。对此，有学者评论道：“问题的关键点是，这场争论必然没有尽头。它们既是政治问题，也肯定是管制问题。一位新总统、一个新的联邦通讯委员会、一届新的国会，都可能轻而易举地推翻既有的方针，甚至恢复以前的一些管制规则。有一句话虽是陈词滥调，但仍不失为至理名言：只有时间能说明一切。”
　　
　　四、结语及对我国的启示
　　
　　从1949年到1987年，“公平原则”存在了近40年，无疑满足了广泛的社会需求。随着放松管制的深化，媒体垄断的程度已经超出了想象，而且该趋势似乎难以阻止。科技发展尽管在形式上为公众提供了更加多元化的表达渠道，然而实质上这些多元的媒体正被极少数公司巨头所垄断。由于“富人在传媒和其他公共领域的传播空间中是如此具有支配性，以至于公众实际上只能听到他们的声音。其结果是，穷人的声音可能被完全淹没”。媒体与民众的距离愈来愈远。可以说，现在的大众传媒已是“没有大众的大众媒体”。因此，政府的公共目标应当保证“强势者的言论不会淹没或损害弱势者的言论”。
　　正是考虑到这种情况，现代很多国家和地区都依照公平原则的精神，积极通过立法为人们提供利用媒体发表意见的渠道。虽然我国目前已逐渐开启了广播电视等传媒行业的改革进程，但与之相配套的法律制度亟待完善。从国务院《广播电视管理条例》的基本内容看，它主要强调政府对广播电视机构的行政管理关系，很少考虑社会公众如何利用媒体表达思想和意见的权利需求。同时，我国与美国情形不同，美国将公平原则废除的原因，除了其提升公共讨论能力受到质疑外，主要理由在于当时该国可供民众发表意见的渠道甚多，何况美国也正在结合目前情势反思其对待该原则的态度。比较而言，我国可供私人使用的广播电视之表达方式极为有限。随着媒体针对私人争议性问题的增多，相关当事人并无充分的途径予以澄清，公民受损的正当权益难以有效补救。综观我国现行法律，尚未有保障公众公平利用媒体权利的规定，因此公平原则的精神有引入我国法律制度的必要。