当前消防工作体系下消防立法的

当前消防工作体系下消防立法的

困境和展望

惠鹏程

甘肃省省庆阳市西峰区消防救援大队邮编：745000

随着消防法律法规体系与工作实际不相适应的矛盾日益凸显，如何走出困境，找到破解之道，是我们发展消防救援事业的必经之路。因此，要不断健全完善消防法律法规体系，抓好顶层设计，在消防治理体系、法律法规体系、基层治理体系、科技支撑体系等方面持续发力，加速转型升级，统筹好发展和安全，不折不扣落实各项改革任务，以高水平消防安全保障高质量发展。

一、立法现状

自《消防法》两次修订以来，全国各地也加快了配套法规制度建设的步伐，据不完全统计，先后制修订了71部地方法规、152部政府规章、10部部门规章、524个国家行业标准。

（一）法律法规。《消防法》是我国唯一的消防专门法律，是消防工作的基本法，1998年颁布实施，2008年进行第一次修订，2019和2021年基于改革需要，对消防救援部门称谓进行了变更，对建设工程消防审核验收职责进行了划转，对消防“放管服”措施进行了调整，与《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）比较，自2002年颁布后，在22年的时间内经历了三次大的修改，《消防法》自2008年以后，16年没有进行大幅的修改，现行《消防法》呈现滞后的状态。

（二）消防规章。消防救援部门改革转隶后，脱离公安部门，但公安部制定和颁布的部门规章仍未废止，随着应急管理部陆续开展立法工作，逐渐取代旧规章，例如《社会消防技术服务管理规定》（应急管理部令第7号）替代《社会消防技术服务管理规定》（公安部令第136号）。但一些部门规章由于修订不及时，仍在沿用，例如《消防监督检查规定》（公安部第120号令）等，这些规章与改革转隶后，消防救援部门的职能职责定位不匹配。

（三）消防规范性文件。消防规范性文件有三个显著特征，一是量大但效力低。因其制定的主体多，制定没有法律严格，造成其数量庞大，目前仅中央出台的《关于深化消防执法改革的意见》和应急管理部出台的《关于贯彻实施新修改<中华人民共和国消防法>全面实行公众聚集场所投入使用营业前消防安全检查告知承诺管理的通知》，其他规范性文件由于制定权限较低，制定之初，可操作的空间少。二是重形不重质。规范性文件制定的初衷是在新情况、新问题出现的时候，通过制定消防规范性文件来固化消防安全管理方面好的经验做法，当条件成熟后再提高到法律法规，起到指导社会治理的作用，但实际工作中，存在结合实际不够，贪大求全，内容空泛，盲目超前、脱离实际的问题。三是重制不重行。消防规范性文件能够及时有效解决消防安全管理中出现的问题，但在实际工作中，仍不同程度存在出台后被束之高阁的情况，未能有效结合日常消防工作检查、督导、考核等工作加以推进落实。

二、立法困境

（一）在消防立法理念上。在推进大安全观的背景下，我国消防法治的发展需要坚持总体安全观念与系统安全观念，但是，“应激式”的消防革新模式大大限制了消防立法的系统性、科学性与时效性，导致立法理念过于单一，未能体现“预防为主、防消结合”的方针。目前消防立法未置身于应急管理法律体系当中，未主动融入以突发事件应对法为基本框架的应急管理体系来构建。同时立法的理念、制度的设计也未融入大应急的视野和格局当中去，没有充分借鉴吸收应急管理立法的一些先进的经验和做法。同时，随着机构整合到职责延伸，消防救援部门改制后实现多职能合一，从专项监管和行业监管向内涵外延更丰富的综合监管转化的态势愈加明显，亟需构建覆盖全领域、全方位、多层次的综合监管格局以适应新的安全形势。

（二）在消防立法体系上。消防法律法规体系中关于火灾防控和灭火救援领域的行政法规、规章少，对经济社会发展带来的消防工作的新需求、新问题不能及时进行调整，按照“法无授权不可为”的原则，在消防法律法规出现空白时，各地的消防安全管理的规范性文件也没有及时修订和出台，导致日常工作中“无法可依”的局面。消防法律法规体系内容的规定，涉及较多领域和部门，需要从消防立法工作入手，主动融入相关部门的法定职责，促进消防法律法规体系的完善。在城市更新中，消防技术标准面临着适用性方面的挑战，以《消防法》第二十二条第二款和《消防监督检查规定》第二十一条第一款为例，上述条款规定的场所不仅要符合当时的消防技术标准，若规范发生改动而导致不再符合新标准，需要按要求进行整改，换言之，消防技术标准在上述场所的适用中具有溯及力。

（三）在消防立法内容上。由于《消防法》没有明确调整范围和对象，仅仅在第十六、十七条明确了机关、团体、企业、事业等单位的消防职责。《消防法》第七十三条虽然明确了公众聚集场所的范围，但并未对公众聚集场所进行消防安全检查的规模大小进行限制。以现有的人员数量难以覆盖完全，亟待通过制定配套行政法规，对《消防法》调整对象、公众聚集场所的规模和个体工商户消防义务和法律责任作出具体规定。《消防法》第

三十五条对加强建设多种形式的消防组织进行了规定，但立法缺乏对政府专职消防队及队员的定位、职责及保障等方面规定，导致各地在推行过程中缺乏制度支撑。作为辅助执法的消防文员队伍也存在发展不均衡、管理不规范等情况普遍存在，因此需要通过立法对消防文员的一般规定、权利和义务、聘用职责和岗位设置、教育和管理等方面，尤其是法律地位进行明确。

三、对策展望

（一）转变消防立法理念。立法工作要始终坚持党的领导，全面贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略，通过法定程序使党的主张成为国家意志、形成法律，实现贯彻中央精神与符合法治规律相统一、政治效果与法律效果相统一。通过召开立法座谈会、论证会、讨论会和实地调研等形式，主动向社会征集立法建议，了解人民群众立法诉求，以深入基层、深入群众的形式汇聚民意明智。立法中问计于民。在立法调研、起草、修改等环节，广泛收集群众意见，使立法工作顺民意、合民心。立法后要问效于民。在执法检查、调查视察、专家论证等环节充分吸纳各方意见，对现行法律法规进行“跟踪问效”。

（二）提升消防立法质效。要加强重点领域立法。着眼于贯彻新发展理念、加快制定和完善基层社会治理、明确部门职责边界等方面的法律法规。要加强新兴领域立法。面对现行法律体系无法涵盖的新业态存在的立法缺陷，要加强对新兴领域法律研究，以良法善治保障新兴领域健康发展。要统筹谋划和整体推进立改废释纂各项工作，发挥各种立法方式的特点，及时满足消防立法的多样化需求，从地方实际出发，解决突出问题。要充分发挥专家作用，善于借“脑”引“智”，利用立法咨询专家汇各方之力、集各方之智、聚各方之才的优势，提高立法的现实可操作性和司法适用性，最大程度的凝聚消防立法共识，把好消防立法的专业关、实效关、科学关，助力消防立法的质量和水平。

（三）加强消防立法保障。消防法律涉及社会诸多行业领域，相关条款的制定应与有关部门共同商定，由属地政府牵头，由消防救援部门与其他有关部门成立立法工作机构，成立领导小组，设立工作组、办公室，抽调骨干脱产参与立法起草，实行专人专班。同时，做好消防立法后续工作，采取方法灵活的宣传形式，加强对执法人员的培训教育考核，提高执法人员运用法治思维和手段解决问题的能力，提高执法水平，加大执法检查力度，抓好跟踪督促落实。