耕地碎片化问题及其治理

耕地碎片化问题及其治理

曹振飞，李威，王成奇，王克强，蒋文惠

山东省国土空间生态修复中心

摘要耕地碎片化是由于自然或人为因素导致的耕地呈现零碎、分散、大小不一的斑块，或是某一耕地利用类型难以集中、连片、规模经营的状态，碎片化导致农业生产效率降低、成本增加，制约粮食产量的提高，针对耕地破碎化普遍存在的现状，要适应发展需求加强顶层设计，坚持因地制宜原则开展土地整治，循序渐进推进土地流转进程，调动各方力量协同推进，提高耕地的适度规模利用效率。

关键词碎片化；耕地；影响；治理

一、耕地碎片化及其研究意义

耕地碎片化，国外研究中通常称为Land fragmentation，在国内常被称作土地破碎化、农地碎片化和耕地破碎化等，也有土地零碎化、耕地零碎化等表述,指的都是同一个研究对象。通过对耕地碎片化研究文献的梳理，现有研究主要从自然景观视角和农户微观视角两个方面界定耕地碎片化，自然景观视角基于耕地斑块层面的自然碎片化，而农户微观视角是指二轮承包分配给农户的耕作地块承包权的权属碎片化。基于此，可将耕地碎片化界定为由于自然或人为因素导致的耕地呈现零碎、分散、大小不一的斑块，或是某一耕地利用类型难以集中、连片、规模经营的状态，耕地碎片化是自然环境、土地制度和社会经济等多重因素综合作用的结果[1-2]。

耕地碎片化是与土地规模经营和利用成相反趋势的土地利用格局，是阻碍现代农业高质量发展的突出问题之一，其研究可为因地制宜推进耕地碎片化治理提供理论支撑和实践指导，对于促进耕地可持续集约利用、优化耕地管理、保障粮食安全和提高农业竞争力具有深远的意义。

二、耕地碎片化造成的影响

碎片化对中国当前耕地利用的负面效应已经成为学术界的共识,导致农业生产效率降低、成本增加，制约粮食产量的提高[3]，碎片化耕地与新时期农业生产的机械化和规模化要求不相适应，抑制了我国农业现代化进程。

1.耕地碎片化降低了农业生产效率

相关研究表明，耕地碎片化与农业技术效率呈负相关。耕地碎片化限制了机械使用，有的地块面积小或者地块空间位置受限，不能容纳机械作业，有的地块空间分割消耗了机械往返所需时间，增加了地块之间的劳动用工以及地块之间的运输，导致机械作业效率下降，直接影响到农户进行农业生产的成本和产出效益，因而，解决耕地碎片化问题，推行适度规模连片经营有助于提升农业生产效率。

2.耕地碎片化降低粮食产量

耕地碎片化对粮食产量的影响是多方面的。从耕地数量来看，为了更清楚界定每个农户各自所拥有的地块，相邻土地的边界被用来作为地块分界和田埂，从而减少了耕地的数量，降低了农业产量；另一方面，耕地碎片化不适应现代农业适度规模化的发展要求，不便于机械化耕种、社会化服务和现代化管理，尤其是一些丘陵区和山区，在农业劳动力紧缺或者机会成本（如打工收入）较高时便容易被撂荒，致使农业生产效率和农作物产量下降，最终对粮食产量造成不利影响。

3.耕地碎片化影响农民收入和种地积极性

农民收入主要包括两部分，一是依赖耕地的农业生产收入，二是非农务工收入。耕地碎片化加大了农民充分利用耕地资源的难度，降低了农业机械化水平，阻碍了农业生产规模经济发展，降低了农业产出量，继而农民收入也随之下降。而且受当前种地收益不高的影响，青壮年劳动力进城务工多，相较于农业收入，非农务工收入更为可观，两者相较，耕地碎片化也影响了农民种粮的积极性，这些对保证粮食安全及提高农业竞争力都是不利的影响。

三、对解决耕地碎片化问题的建议

针对耕地破碎化普遍存在的现状，应顺应现代农业发展趋势，处理好小农户与现代农业的关系，多措并举、多方协作，合理优化调整耕地空间布局，促进耕地集中成方连片利用，实现适度规模化经营。

1.要适应发展需求加强顶层设计。耕地碎片化治理是一项长期任务，也是一项系统工程。近年来，我国耕地保护与利用的相关文件对耕地碎片化和耕地规模化利用给予了高度关注，地方实践也逐步展开，积累了有益的探索实践。要做好顶层设计，在国家宏观指导下，省级政府层面制定碎片化治理的框架思路，进行政策支持和资金支持，通过政策支持解决农民对耕地“小块并大块”的后顾之忧，通过农田建设资金支持解决并地后的土地平整、田间道路、农田水利等农田工程建设[4]。省级层面发挥统筹管理作用，完善其中存在的资金短缺、程序繁杂、管护困难等问题，为市县政府和经营主体开展耕地碎片化治理提供制度保障。

2.要坚持因地制宜原则开展土地整治。针对自然地理方面的耕地碎片化，主要依靠全域土地综合整治，实现一定区域内的耕地集中连片。对于耕地碎片度较低的平原区域，可调整为永久基本农田或划定为永久基本农田储备区，通过建设高标准基本农田，完善农业基础设施建设，对农田进行集中连片整理，为农业生产的集中规模经营创造条件；在破碎度居中的地区，在充分尊重农户意见的基础上，可以综合整治田间道路、闲散田块、废弃坑塘沟渠，实现适度规模发展；在破碎度较高的区域，一般受地形地貌等自然因素限制较多，

针对区域地形高低起伏不一、地貌类型复杂多样的现实困境,可根据地形条件和耕作要求，将需整治区域划分为形状较为规整的耕作田块,以耕作田块作为平整单元,使空间相邻但规模大小不一、形状不规整且高低不平的地块整理为一块或少数几块平整且形状规则的地块,满足区域灌溉排水和机械化耕作需求。

3.要循序渐进推进土地流转进程

针对耕地权属碎片化，要在做好土地确权工作的基础上，健全耕地流转制度体系，完善土地流转市场。要出台相关政策，建立科学合理的土地价格体系，鼓励土地使用者自愿、有序地进行耕地经营权流转，同时，建立土地流转信息系统，及时登记并发布可流转土地的区位、数量、价格等信息资料，接受土地供求双方咨询，增强农户与农户、龙头企业、种植大户之间的有效沟通。通过规范耕地流转程序，营造良好的耕地流转市场环境，并对流转程序、合约实施等过程进行监督管理，确保流转过程的合理化、合法化与组织化，从而合理有序推进耕地规模化发展。

4.要调动各方力量协同推进

2023年中央一号文件明确提出，“总结地方‘小田并大田’等经验，探索在农民自愿前提下，结合农田建设、土地整治逐步解决碎片化问题”。耕地碎片化的治理既涉及承包地的农户、直接管理者村集体、规模农业经营主体，还涉及到地方政府及农业农村、水利、自然资源等相关部门。通过土地流转、土地整治、地块互换等多种形式及其组合实现耕地碎片化治理，需要探索“政府及其职能部门—村集体—新型经营主体（合作社、涉农企业等）—农民”等多主体协同推进的路径[5]，在自上而下的推行、自上而下的试点和自下而上的探索中寻找平衡点，整体协调推进，优化耕地利用系统，实现乡村振兴背景下小农户和现代农业发展的有机衔接。

参考文献

[1]陈锦坪，杨伟州，魏明欢，等.环渤海地区县域耕地景观碎片化时空变异分析——以昌黎县为例[J]. 中国农业资源与区划 ,2017, 38(8): 85-92.Chen J P, Yang W Z, Wei M H, et al. Analysis on the temporal andspatial change of cultivated land landscape fragmentation in BohaiRim——A case study of Changli County[J]. Chinese Journal ofAgricultural Resources and Regional Planning, 2017, 38(2): 85-92.

[2]陈培勇，陈风波.土地碎片化的起因及其影响的研究综述 [J].中国土地科学，2011, 25(9): 90-96.Chen P Y, Chen F B. Literature review on the causes of landfragmentation and its effects[J]. China Land Sciences, 2011, 25(9):90-96.

[3]张蚌蚌，刘芳苹，侯学博.我国耕地碎片化治理模式比较及其对农业现代化启示.中国农业综合开发,2022,20(4): 32-35.

[4]张蚌蚌，牛文浩，左旭阳，等.广西农民自主型细碎化耕地归并整治模式及效果评价.农业工程学报,2019,35(9): 265-274.

[5]张蚌蚌，孔祥斌.基于碎片化的中国近３０年耕地利用系统变化及耦合协调度,北京师范大学学报（自然科版）,2018,54(3):327-333.