EOD项目申报策划关键要点解析研究

EOD项目申报策划关键要点解析研究

蒲继涛

中国电建集团城市规划设计研究院有限公司，广东广州 511400

摘要：为促进城市建设运营高质量发展，地方政府通常会引入社会治理联合参与到片区生态治理开发，利用产业收益、专项奖补、特许经营等方式实现环境治理产业化、环境资源经济化，实现环境治理、城镇开发以及地方产业的协同发展。参考国内EOD项目申报策划成功案例，本文在做好EOD项目风险评估的基础上，分析项目申报各阶段重点工作，明晰申报策划边界条件，探索地方政府申报EOD项目创新策略。

关键词：EOD；策划申报；风险评估

一、研究背景

近年来，随着生态文明建设初步发展，生态环境治理进入攻坚期和深水区，政府传统 “大包大揽”的生态环境治理模式难以持续。在原有模式下，生态环境治理项目存在政府投入高、价值转化低效、付费方与受益方脱钩、区域资源开发利用联动阻断等特点。项目组织模式、资金来源亟待改变。疫情后，经济新形势下，地方政府对大规模新增债务更加敏感，该模式更加难以持续，探索社会资本参与生态修复的路径成为当务之急。EOD模式为此应运而生，既能引入社会资本，降低政府债务风险，又能协同政企合作，解决生态环境修复治理投入与项目产出难平衡的问题。

EOD即生态环境导向的开发（Eco-environment-oriented, EOD）模式（以下简称“EOD模式”），是以生态文明思想为引领，以可持续发展为目标，以生态保护和环境治理为基础，以特色产业运营为支撑，以区域综合开发为载体，采取产业链延伸、联合经营、组合开发等方式，推动公益性较强、收益性差的生态环境治理项目与收益较好的关联产业有效融合，统筹推进，一体化实施，将生态环境治理带来的经济价值内部化的项目组织实施方式。

EOD项目从前期项目发起到后期评估监督，需要完成大量工作。根据最新的《生态环境导向的开发（EOD）项目实施导则（试行）》要求，每个项目均需要完成项目谋划、方案设计、主体确定、项目实施、评估监督等五大环节，工作细分共有23项不同阶段。目前EOD项目申请入库竞争激烈，因此需要明晰项目风险边界，提高入库可能性。

二、项目风险评估及关键问题

（1）EOD模式相较于传统片区开发，涉及到生态治理、基础设施建设、配套产业等多种行业，行业广、专业高，对平台的统筹管理能力要求较高。生态环境治理、修复和生态网络构建需要专业的环保企业完成；基础设施配套、产业配套及生活配套的建设需要综合能力较强的建筑企业；后期关联产业导入、物业管理需要综合能力较强的运营商进入。所以EOD牵头单位要做好系统化管理，具备一整条产业链的统筹实施能力。

（2）EOD模式投入资金大、见效周期较长，但远期成效可期。EOD模式生态治理是目的、配套产业是核心，然而产业培育导入、生态环境治理修复都是一个长期性过程，需要时间、人力、政策、资金等资源支撑运营，所以EOD申报实施主体应当具备长流程资金链的管控操盘能力，才能保证EOD项目工作有序推进。

（3）土地开发风险大。EOD模式涉及到关联产业，在实际操作过程中，关联产业土地多会选择毛地而非净地，项目实施主体在多数情况下会配合政府实施连片改造开发。因此，土地开发所引起的风险便成为EOD运作模式自身独有的风险点。

一是融资类风险，土地一级开发涉及大量的资金投入，一方面会采用EOD模式推行的项目原生资金多为不足，另一方面项目公司利用股权融资、债权融资等融资方式也会面临一定的融资法律风险。

因此，申报主体应当在满足金融审计检查要求的同时，积极寻找社会资本、拓宽融资渠道，既要保证项目资金支持，又要做好金融防控工作。

二是政策类风险，在一级开发阶段主要面对国家和地方政策风险，包括拆迁安置、专项奖补、土地整理等方面，而地方政策主要是作为国家政策的辅助以及结合地方发展状况的政策，此外，政府领导班子的调整也可能会影响到项目的实时推进。因此项目公司一方面要准确掌握政策动态变化，另一方面要注重与政府平台公司的合同签订，在法律允许范围内将开发细则补充至合同内，保证在可能发生的纠纷中有法可依。

三是收益类风险，目前国内在一级开发收益主要有三种收益模式，即“固定比例收益模式”“土地出让金净收益分成模式”以及“固定收益+净收益分成模式”，但都存在一定问题。就“固定比例收益模式”而言，政府按照总建设成本一定百分比分配利润给项目公司，但收益比例是预估值，而项目建设运营周期又很长，各种突发情况会导致超额支出；就“土地出让金净收益分成模式”而言，目前国内实行“收支两条线”管理模式，项目公司不能直接收取土地方出让金收益，该模式存在合规风险。

三、项目申报各阶段重点工作

（一）项目谋划阶段

EOD项目在谋划阶段应当重点识别生态环境治理项目搭配、关联产业及开发策划、投资资金利用及保障计划等工作。一是明确生态治理项目。结合区域生态环境治理需求，主要针对实施紧迫性强、生态环境效益高、对关联产业具有较强的价值溢出的项目，合理确定项目实施边界、目标要求、建设内容、建设规模

[[1]]。二是准确识别关联产业。产业开发项目应符合当地社会经济发展实际情况，同时要充分考虑选择契合当地社会经济发展实际、生态环境关联度高、项目收益能力强的项目，如生态产业开发项目（生态农业、旅游、健康养生等）、环境敏感型产业集聚区开发项目（数字经济、洁净医药、电子元器件等）、清洁能源项目（“光伏＋”、生物质能利用等）。三是做好生态环境治理项目与关联产业开发项目搭配实施的可行性。[[2]]在保障社会资本投资收益的前提下，综合测算项目成本收益，实现项目资金自平衡、减少政府性投入，若在项目层面无法实现成本收益平衡，就需要明确政府类投资规模和资金渠道。

四是综合效益分析。（1）开展项目全过程经济分析评价，在满足国家对央国企投资行为要求的基础上，分析项目成本投入与盈利清偿能力；（2）在经济效益经济上，结合城市宏观需求，开展社会效益评价、生态效益评价，明晰项目对城市发展的促进性作用。五是建立项目反哺机制。在保证合理利润的情况下，当项目收益能够完全实现反哺生态环境治理项目，EOD项目资金筹措主要依靠企业自筹，不需要政府资金投入；当项目收益难以覆盖EOD项目全部投资、经营成本和合理利润时，在企业自筹的基础上，需要运用政府投资补贴或者政府和社会资本合作的方式，政府对项目予以补助或付费，以确保企业获得合理利润。

（二）项目申报阶段

EOD项目会根据项目实际情况，采用“整体立项”或“分别立项、统筹实施”的方式协调生态治理项目和配套产业项目。根据政府投资情况，涉及政府资金的项目按照相关政策要求有序推进；对不涉及政府投资的企业投资项目，按照《企业投资项目核准和备案管理条例》等要求做好项目立项工作；对采用PPP模式推进的EOD项目，按照PPP模式的规范实施要求，做好PPP项目入库，并严格按照PPP模式的有关规范要求推进项目实施。

在系统线上申报阶段需严格按照申报要求执行：（1）总体要求，严格按照“3555”原则提交申请；（2）随着生态环保金融支持项目管理系统正式上线运行，标志着EOD项目从“一年一发文、集中评选一次”的工作方式转变为“成熟一个，上报一个”常态化入库方式，此外还需要关注入库申报时间（3-4月）、入库审查时间等（单数月5日）等。（3）申报材料主体为“一案一表一单”，《生态环境导向的开发(EOD)模式试点实施方案》是申报文件核心主体，需要从概况、项目内容、投资评估、预期收益、实施计划等十项内容对项目进行详细阐述；《生态环境导向的开发模式试点项目申报表》是审核机关重点关注文件，包含试点内容与依托项目情况、资金筹措情况、政策机制创新内容、预期效益分析等四项核心内容；《生态环境导向的开发模式备选项目清单》由省级政府填写并提交至生态环境部。

（三）奖补资金申报阶段

奖补资金申报通常需要拟定申请报告以及实施方案，通常会因为可研报告与批复内容不一致、实施必要性论证不足、投足估算纳入不合理费用等原因导致申报无法通过。

（1）避免重复申报、虚报套取奖补资金。EOD项目编制实施方案期间需要有明确的项目清单，但个别项目在实施过程中会自主增减建设内容，甚至将已获其他奖补资金支持的项目重新组织包装后再次申报奖补资金，容易导致项目的实施效果和奖补资金的安全使用无法得到有效的监控和管理。

（2）调和资金分配机制，“一事一议”提高获取资金几率。由于地域政策、项目搭配、地方经济等要素不同，可能会导致偏远地区或者公益性强的项目无法得到有效的资金支持，因此需要从以下三点考虑：一是加强与政府部门的沟通和协商，识别EOD项目资金分配机制，让社会资本以智库的形式主动参与到政府部门的决策和咨询过程，间接争取政府的资金支持；二是加强EOD项目编制工作，加强市场调研制定科学合理得财务分析报告，注重技术与管理创新提高项目质量与收益；三是积极寻找多元化的资金来源，例如探索与社会资本合作的模式，吸引民间资本和投资者参与项目投资，通过开展股权融资、债券融资、银行贷款等方式筹措资金，降低对奖补资金的依赖程度。

（3）充分考虑审批流程复杂性，尽可能减少审批环节。一是申报主体需制定详细落地的时间计划表，提前规划好奖补资金申报各项手续流程；二是申报主体需要加强内部管理及员工培训，明确各项环节职责权限，流程化、系统化提高审批效率和质量；三是申报主体应加强与政府部门的沟通协调，包括专班制、专项会、专项政策等，根据政府意见及时调整企业计划策略，争取更多的支持和帮助。

（4）加强人才引进培养，寻求高质量人才支持。EOD模式作为新兴模式需要申报者具备包括但不限于政策解读制定、财务分析评价、项目管理执行、环境评估治理等专业技能，申报主体可以建立专业人才库以及合作伙伴专家库，为项目提供专业的支持服务。

四、项目申报策划创新策略

（1）加大政府申报EOD项目意愿，强化组织领导，加强组织实施，建立项目推进机制。EOD模式受政府政策影响较大，项目的推进需要以政府为主导、社会资本为配合、积极导入各方资源，协调攻坚、有序参与。

（2）多维度分析厘清生态治理的必要性及紧迫性，研究项目建设的理由及依据。一是要结合项目功能定位，结合人文经济、地区经济、社会发展等方面的实际需求，分析拟建项目综合效益；二是结合上位规划以及国家产业、技术政策，分析拟建项目的配置需求以及规模效益；三是对于主要满足社会公共需求的非经营性项目，通过对项目的产出品、投入品或服务的社会容量、供应结构和数量等进行分析，为确定项目的目标受益群体、建设规模和服务方案提供依据；四是对于满足市场需求为导向的经营性项目，应在战略规划、区域及行业发展、企业战略需求等研究的基础上，从项目建设的市场需求角度研究。

（3）基于项目特性分析项目多元化资金来源，强化项目资本金保障。EOD项目资金主要来源由财政投资、政策性金融投资、社会资本投资三类，本质上不会额外增加财政负担，是新形势下破解政府负债难题、实现区域可持续发展的有效路径。对于EOD这种公益性强、投资金额较大、项目回报周期较长的类型项目，政府方提供资金支持，与社会资本共同承担风险，给予社会资本市场信心，但政府对于项目又有监督职责，持股比例不能太高，适当股比才能做好监督与鼓励的平衡[[3]]。

（4）实事求是、因地制宜，谋划项目可融性。项目“融资方案”是项目落地实施的前提，虽然融资措施包括政府债券、政府投资基金与投资运营公司、开发性金融与环保贷等模式，但主要还是利用银行渠道，此外严禁发生虚设虚增项目运营收益、将新增税收及土地出让金等财政性资金作为项目收入来源、将征迁费纳入项目投资范围等问题，产生的“隐形债务”会让金融机构在审批贷款时一票否决。

（5）契合入库范围要求，明确生态环境改善目标，确保入库申报的可行性。按照申报要求将单体子项控制在5个以内，将公益属性为主的生态环境治理项目与金融属性为主的关联产业统筹实施，入库可获得国家政策支持和资金支持。

（6）做好资源保障，保障项目实施的可行性。根据“要素跟着项目走”原则，重大项目应根据法规政策要求，提出要素予以特别保障的方案，做好土地供应以及配套产业所需的水资源、能耗、碳排放强度和污染减排控制指标及保障能力等。

五、结语

综上所述，EOD作为国家开发转型的重要模式类型，项目申报入库竞争激烈，想要脱颖而出可以从以下三点考虑：

（1）因地制宜、筛选小众领域，寻找特殊赛道。相较于水生态保护修复、生态环境治理等热门板块，选择土壤修复、矿山修复、大气环境治理等小众赛道有利于申报入库。

（2）合理搭配、制造亮点，有效实施，提高项目的可落地性，用项目可行性、实施模式创新性打动评审机构。

（3）解读核心政策、响应地方需求，开拓多元资金渠道、做好风险评估，确保项目落地可实施。                                                                                                                                                                                                          

[[1]] 李婷君,姚景艳. 《EOD模式下水利风景区发展策略研究——以安徽省试点项目为例》[J]. 水利发展研究.2023（2）：60-64.

[[2]] 黄可欣.《对生态导向发展(EOD)模式的思考及案例分析》[J]. 现代商贸工业.2022（24）：24-26.

[[3]] 李荣,马莉萍. 《流域治理领域生态环境导向的开发(EOD)模式研究——以蓟运河EOD项目为例》[J]. 城市建设理论研究.2023（19）：203-206.

作者简介：蒲继涛，1990年8月，男，汉族，四川省成都市，硕士研究生，工程师，从事城市更新、产业规划、城市综合开发等工作方向。