加强财会监督背景下，完善内部控制体系建设

加强财会监督背景下，完善内部控制体系建设

全面推进科研事业单位治理体系和治理能力现代化

李生贺  中国科学院沈阳应用生态研究所

摘要：

作为发展中国家，我国在追求现代化的道路上不断探索，在各时期国家一直把实现国家现代化作为发展目标。在各个领域推进治理体系和治理能力现代化是全面建成现代化国家的重要组成部分，并在党的十九大提出到本世纪中叶实现国家治理体系和治理能力现代化。单位内部控制建设，作为微观层面治理体系的重要组成部分，对提升社会基本组织单元治理能力发挥着重要作用。

关键词：现代化 内部控制 治理体系 治理能力 财会监督

引言：

党的二十大报告提出科技是第一生产力、人才是第一资源、创新是第一动力，教育、科技、人才是全面建设社会主义现代化国家的基础性、战略性支撑。科研事业单位承载着三项重要要素，为现代化国家建设发挥着重要作用。如何为建设科技强国提供资源支撑保驾护航？如何保证科研资金资源高效安全运行？如何全面提升科研事业单位内部控制建设现代化？

本文尝试从新时期内部控制建设的新需求入手，以科研事业单位治理体系特殊性为切入点，在原有内部控制框架的基础上，结合为更好促进科技创新发展为出发点，完善内部控制体系建设，以期为提升新时期科研事业单位治理能力、提高科研资金使用效益、全面落实财会监督、保证科研资金安全资产保值增值提供借鉴。

一、科研事业单位内部控制体系建设意义、特殊性和新需求

与西方内部控制研究发展相比，我国对行政事业单位内部控制的研究和制度体系建设起步较晚。我国行政事业单位内部控制建设进入实质操作阶段要追溯到2012年财政部出台的《行政事业单位内部控制规范（试行）》，自2014年1月开始施行。从2019年财政部发布的《2017年全国行政事业单位内部控制建设分析报告》来看，国内各行政事业单位持续推进内部控制建设工作，包括科研事业单位按照主管部门要求，不断建立完善内部控制制度体系。

1、科研事业单位内部控制体系建设意义。

随着《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发〔2021〕32号）的发布，"放管服"改革深入推进，科研人员被赋予了更大的人财物自主支配权，也对科研单位加强内部控制建设、规范高效地用好科研经费提出了更为迫切的要求。

加强科研单位内部控制建设是单位治理、财务管理和科研创新的需要。首先，内部控制是健全法人责任，强化民主决策的有效手段，有助于落实法人责任，保证经济活动合法真实有效，为科研人员营造潜心科研的环境。其次，内部控制是保证权力规范有序、科学高效运行的有效手段，加强财政资金和国有资产管理，加强廉政风险防控的需要。最后，内部控制也是科研创新的有力保障，通过完善科研管理，为科研人员保驾护航，让科研人员全身心投入研究，保障我院率先行动和“一三五”规划的顺利实施，提升科研单位的科研管理水平，营造风清正气的科研环境。

2、科研事业单位内部控制建设方面的特殊性。

首先，科研事业单位性质决定了其定位、宗旨、目标、任务，以及基于战略目标而开展的各项具体工作动机，与机关、国有企业、民营企业及非营利组织等各类机构有着本质区别。主要包括：国家属性，作为国家队、国家人，心系国家事，肩扛国家责，伟大的科学家精神激励着每一位科研工作者及为科研工作者服务的工作人员；非逐利性，因其特殊身份，特殊职能需求，致其工作本质属性是公益的、非逐利的，国家的、公有的、非私人的，满足其高层次需求、而非低水平欲望；经费监管严肃性，因其或是全额拨款单位或是差额拨款单位，经费主要来源为财政拨款和事业收入，主要是全国纳税人的血汗钱，故经费使用要节俭、清楚、高效、受监控，要提升经费使用效能。

其次，单位性质的特殊性决定了其内部控制建设的特殊性。其一，内部控制建设作为单位文化建设的重要组成部分，其建设和运行应有利于促进科研创新发展；其二，内部控制建设应满足国家关于科研项目经费管理的最新要求；其三，内部控制建设应体现其本质属性，保障国家财经纪律顺畅执行，资金安全、资产完整保值增值，防范因履职不当而引起的一系列风险。

3、新时期在大力推进科技创新背景下对内部控制提出的新需求。

首先，国务院多次强调在科研领域严格落实“放管服”政策要求，解脱束缚科研人员经费使用的枷锁。2014年开始针对科研领域实施了一系列重要改革举措，极大的提高了科研经费使用的效率和科研人员的获得感。特别是2022年6月修订的《中央财政科技计划项目结题审计指引》，从预算执行最后端落实了《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》的相关要求。

其次，2018年国务院印发《国务院关于优化科研管理提升科研绩效若干措施的通知》，明确要建立完善以信任为前提的科研管理机制，按照能放尽放的要求赋予科研人员更大的人财物自主支配权，开展基于绩效、诚信和能力的科研管理改革试点，开始着手建立基于信任为前提的科研诚信体系建设。

最后，科研领域“放管服”全面完整的精神是简政放权、放管结合，放的是束缚科研活动开展的枷锁，让科研人员按照科研规律开展科研活动使用资金，而不是对科研经费使用放任不管。恰恰相反，要项目承担单位履行法人主体责任，承担起科研经费使用合理合法合规以及科研相关等方面监管职责。放的越宽，单位管的责任就越大。

十年来，中央财政科研项目和资金管理各项宏观政策理念制度的重大改革，为科研领域内部控制建设提出了新的要求。为深入落实全面从严治党、过“紧日子”，加强预算执行，盘活存量资金，提高资金使用效益，加强财会监督等等新时期政策要求，各部委开展了形式多样的监督管理方式。如基金委每年要对部分省科研单位承担的国家自然科学基金项目开展抽查审计监督，这种长周期、小切口、大纵深的监督审计形式，从正向引导到反向监督，从内控建设到制度执行，从项目管理到资金使用，从以点带面到全面警示等多个维度实现了对中央财政科研项目承担单位内部控制建设情况的监督检查，警示项目承担单位新时期内部控制工作既不能一管了之，也不能放之不管。

二、面对科技创新发展新需求，内部控制建设存在的主要问题。

1、单位层面重视程度仍不足。

科研事业单位内部控制经过10余年的建设，取得了长足进步，制度体系和运行情况基本健全完善，但从内部控制建设理念上，仍存在以财务管理代替内部控制建设，特别是2023年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强财会监督工作的意见》，单位党政领导班子进一步强化了财务部门在执行国家财经纪律、监督单位经济业务行为、保障资金资源安全的作用，更倾向于由财务管理和会计核算来防范单位各类经济风险，导致对内部控制建设的整体性认识不够。

2、管理队伍素质参差不齐。

管理者的素质在单位管理活动中起着十分重要的左右，其素质的高低直接决定单位内部控制能否得以有效实施。在我国，由于对科研单位职能管理部门的激励机制的欠缺，管理者自我提高的动力和压力较小。部分管理者认为，内部控制不是为了加强单位管理，是为了应付上级检查；内部控制是签字越多越好，涉及部门越多越好；内部控制是管的越细越好等等。诸如以上原因，造成内部控制制度建设不完善，缺乏合理性。

3、内部控制建设定位存在偏差。

自2014年开始的中央财政科研项目和资金管理改革，烘托出了国家对科研领域经费使用加大支持、简政放权、扩大自主权、建立基于信任为前提的监管氛围，特别是《国务院办公厅关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》（国办发【2021】32号文）发布后，使得科研人员和单位党政领导在安排工作时更多考虑的是科研事业发展规划，关于管理和支撑部门也更多将任务目标定为支撑保障服务科研创新发展。这样一定程度上就将风险控制放在了次要位置，存在对内部控制建设和执行的弱化。

4、内部控制自评价和风险评估工作有待加强。

关于内部控制运行情况自评价，在2023年之前基本都是由审计部门牵头，各职能部门配合完成。基本从宏观的几个方面结合当年内部控制报告涉及的各项问题进行研讨性论证，而缺乏引入第三方对内部控制建设和运行整体情况，以及制度建设运行情况进行评价，更很少涉及风险评估。

5、业务层面自身建设仍存在一定不足。

如在预算控制方面：预算管理组织机构不完善，单位的预算管理工作主要由财务部门负责、绩效指标设置有待规范提高，目前科研单位普遍存在绩效指标设置缺乏科学合理性的情况、绩效评价体系不完善，项目绩效评价主要是科研人员进行自评，只有少部分项目会委托第三方机构进行外部评价；收入业务控制方面：收入控制较为宏观，不够具体，更多体现在流程上，没有针对各项具体业务如何做好应收尽收；采购业务控制方面：采购预算编制合理性有待加强，可行性论证工作不完善、履约及验收规范性有待提高；资产管理控制方面：岗位设置和人员配置合理性、管理规章制度完善性以及资产实物盘点落实情况有待提高；科研项目控制方面：科研项目立项环节重形式轻审核、研项目过程管理缺少跟踪检查节点管控、科研项目结题验收缺少组织安排；合同管理控制方面：科研合同内部控制流于形式，存在合同审批程序倒挂、合同验收环节内部控制缺失或者验收程序不完备、合同信息化程度有待提高；关联业务控制方面：对关联业务的认识不足、关联业务处理流程规范性有待提高、对关联业务缺乏有效的管理监督措施。

三、新时期科研事业单位内部控制建设完善对策

1、加强培训宣传，全面提高内部控制建设的思想认识。

内部控制环境是有效实施内部控制活动的基础，是建立有效内部控制流程的最重要的第一步。首先,单位党政领导高度重视内部控制工作建设和实施。重视内部控制是内部控制作用充分发挥的重要保障，要主动增强防范风险意识，不断改革和完善单位内部控制组织管理模式，从部署安排到执行完善全过程提供全面保障，努力营造良好的内控环境，从理念由被动要求布置变为主动谋划内部控制，将科研事业发展与经济业务风险内控监管有机结合。另外，加强内部控制建设的单位内部的宣传和贯彻培训等。全体职工都要提高内部控制意识和能力，特别是内部控制核心岗位人员履职胜任能力要不断提升，可以考虑选择有专业背景和知识结构的人员。最后，营造良好的内部控制环境，更需要完善单位层面的内部控制体系，建立决策执行和监督既要相互协调又要相互制约的内部组织架构，明确集体决策“三重一大”事项的标准，科学划分各部门职能，加强部门加沟通系诶套，明确关键岗位的职责，坚持不相容岗位相互制约，对关键岗位和关键人员都进行科学有效的管理。

2、结合落实财会监督总体要求，加强内部控制队伍建设。

2023年2月中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强财会监督工作的意见》明确要求各单位要建立一支承担财会监督职责的机构和人员。在当前落实“过紧日子”的大背景下，单独建立一支队伍，从编制和经费角度都有困难，故建议单位基于内部控制建设依托部门，或审计或财务部门，一套人马两项职能，进一步提升财会监督的力度，同时进一步增强满足内部控制队伍建设人员需求。

3、准确把握科研领域“放管服”政策要求，调整内部控制建设目标定位。

上面提到内部控制队伍建设问题，这里需要明确补充的人员队伍必须深入了解国家对科研项目和资金管理的理念，从“放”和“管”的两个维度发挥好财会监督和内部控制建设作用。将内部控制建设的目标由原来全面从严的监管理念，调整为在保障资金安全节约的前提下，充分调动科研人员的积极性、体现科学家精神、发挥科研资金更大效能，更好的促进科研创新发展。

4、加强内部控制自评价和风险评估，充分利用评估评价结果，提供内部控制建设水平。

为进一步规范科研事业单位内部控制风险评估管理，切实提高风险评估的效果，建议各单位成立风险评估小组，负责风险评估工作的组织和管理，评价单位内部控制体系运行过程中风险识别和应对措施的有效性，确保内控风险评估体系的有效运行。风险评估小组成员应包含分管内部控制的单位领导、各职能部门负责人和相关业务领域管理人员，必要时也可聘请外部专家参与。风险评估小组应根据单位的实际情况，全面收集各层面信息，比对内部控制目标，对单位层面和业务层面的风险进行全面的识别和分析，通过风险排序确定适当的风险应对措施，同时进行风险跟踪及有效性评价，促使单位的风险评估工作持续改进。

建议结合2023年内部控制报告编制要求中关于自评价和风险评估两个指引，将风险评估的范围扩大至单位内部控制实施的各个业务具体层面，对组织结构和关键岗位设置、议事决策程序、信息管理系统等方面的风险点进行识别与应对。同时，根据《行政事业单位内部控制规范（试行）》第二章第八条的规定：“经济活动风险评估至少每年进行一次。”评估的风险点和控制措施也不应一成不变，而是需要根据单位内控目标、政策环境、措施有效性等相关因素进行动态调整，保持风险应对的有效性。

5、全面梳理内部控制各环节存在的问题，修订完善制度体系，调整修正业务层面控制制度建设。

（1）预算控制方面。

首先，完善单位预算管理组织机构，单位的全面预算管理应构建预算管理决策机构、工作机构与执行机构三个层次。其中，预算管理委员会是预算管理决策机构，主要职责是制定全面预算管理制度、审定单位年度任务指标及资源配置是否符合年度规划、审批年度资金预算、依据预算执行情况审定激励方案等。预算管理工作机构一般设在财务部门，主要职责是制定预算管理细则、组织具体预算编制工作、审核预算编制中各项标准是否符合规定、分析预算执行情况、合理拟定年度考核指标及激励政策、依据预算执行情况拟定激励方案等。预算管理执行机构是各职能部门与业务部门，各预算执行部门负责本部门的预算编制与执行工作，对执行结果负责。

其次，完善绩效指标体系建设，单位应结合本单位及项目的具体情况来设定相应的绩效评价指标。指标在设定时应考虑以下三个方面：；一是符合国家科技发展导向，符合本单位发展规划，并与具体项目的研究目标或任务密切联系；二是指标设置要全面，应涵盖产出、效益、满意度等方面，指标能量化的尽可能量化，定性指标也应具有一定的可衡量性；三是设置的指标应是项目通过努力后才能实现的指标，不能是当前已具备的成果或较易取得的常见性或通用性结果。

最后，完善绩效评价体系，建立单位自评和外部评价相结合的方式，在自评的基础上，对于重大项目、重点研发领域在立项时引入外部评价，确立绩效指标，避免自己设定目标自己评价的情况，在项目执行过程中进行定期或不定期考核，根据考核情况决定后续经费拨款，以外部监督来督促自评工作。同时实行绩效专家责任制，绩效评价专家对绩效评价结果负责。

（2）收入控制方面。

首先，结合单位实际收入情况，安排控制流程。加强各部门间联动配合，体现内控的全员参与性，与业务部门深入沟通，全面梳理单位收入来源，切实从根源上保障业务控制活动涵盖到所有收入业务，保障应收尽收。

其次，对比制度要求，将全部收入进行分类，根据不同类型收入来源，制定不同的控制活动，并区分不同风险级别实施针对性的流程控制，在满足成本效益原则下，保障收入全部归集。

最后，从收款、登记到确认、核算再到跟踪，均要从各自业务特点出发，以合同为主线，发现问题，互相监督协作。

（3）采购业务控制方面。

首先，加强采购需求管理，抓住采购需求这一最为根源的源头环节管理，把采购需求的调研审查作为重要的一部分，确定明确完整全面的采购目标、技术要求和商务要求，编制采购实施计划，促进政策落实，保证履约验收，实施相关风险控制管理。

其次，加强采购管理制度建设，强化流程控制，信息化管理，积极推行网上采购平台的应用，核查供应商信息，严格执行关联采购交易的管理规范，做到采购过程公开透明。

最后，跟踪采购合同执行情况，重点关注未按时交货合同，及时发现问题，分析原因并提出解决方案，监督落实未按时交货合同事项，有效防范履约风险 。

（4）资产管理控制方面。

首先，进一步梳理和优化资产管理业务流程，合理设置岗位，明确岗位职责权限，加强资产管理人员的培训和业务交流。

其次，对不同资产分类管理，并针对资产管理从配置、预算、采购、使用、统计和处置全过程各个环节分别梳理风险点，加强风险控制，及时整改，并按照国家和院里最新的管理办法，进一步改进细化并完善本单位适用的管理制度等。

最后，加强资产的定期盘点工作，加强实物资产的标识管理，及时粘贴相应的资产标签，加强信息化管理，可以各部门在盘点后与院资产管理系统中的资产数据库对接，经资产管理员审批后更新固定资产卡片数据，借助信息化手段实现固定资产的账实相符，提高日常盘点和资产使用等环节的工作效率，确保资产信息全面准确和完整。

（5）科研项目控制方面。

首先，建立科研项目立项环节的指标评价体系，运用量化手段提高审核效率。按照项目申请指南的有关要求，将项目负责人资质、项目负责人承担项目数量、项目申请书的研究内容、经费、科学目标、年度安排、成果产出等需要在项目立项环节审核的内容转化为量化指标，建立形成一套相对完整、可评价的指标体系，帮助科研管理部门更加科学、审慎地评价项目，保障项目顺利立项并达到科学目标。

其次，加强科研项目的过程管理，设置节点控制环节。科研管理部门和财务部门在项目实施过程中，除必备的检查节点以外，增设节点控制环节。主要包括评估科研进展、督促预算执行、调整采购计划、组织资源配置、提醒档案归集等，由指定的业务主管定期组织内部检查和评估，这样做的目的是在过程中及时调整方向，发现问题，解决困难，变被动为主动，发挥管理部门的控制职能。

最后，建立单位内部的预验收制度，提前为科研人员把关。对于重大、重点科研项目，可以尝试建立单位内部的预验收制度，按照项目结题验收的各项要求，提前组织所内专家对项目开展档案检查、任务评审、账务梳理、结题答辩等，帮助科研人员提前热身，查漏补缺，最终顺利通过正式验收。

（6）合同管理控制方面。

首先，建议建立完善的合同内部控制流程并严格执行，合理设定合同的业务岗位，明确合同的授权审批和签署权限，加强合同验收监督和归档。

其次，对合同签订方进行资信调查，确定合同签订内容在对方经营范围内，严格审核是否存在关联业务，对重大的合同建立评审机制。

再次，严格对照合同中的技术指标对合同进行验收，并根据验收结果支付合同进度款。

最后，使用电子化合同审批和签订流程，将合同的拟定、审批、执行和验收各个环节嵌入信息化管理系统，加强控制并提交业务工作效率。

（7）关联交易控制方面。

首先，加强政策制度宣贯，提高意识。在单位内部广泛宣传关联业务相关知识，对关联业务带来的财务舞弊等不当获利行为进行宣传警示教育，进一步提高单位职工的思想意识，从源头上筑立“不想腐”、“不能腐”、“不敢腐”的思想防线。

其次，完善内部控制体系，规范管理。从源头控制违法违规行为的发生，基于已有的内控制度开展自我评价和自查工作，对其中不严密、不完善的地方及时修正并落实到位，严格执行。

最后，保证内部审计独立性，加强对审计人员的培训。建议单位授予内部审计部门适当的权力以确保其独立地履行审计职责，最大限度地发挥其内部监督作用，以有效规范关联交易行为。科研单位全面提高审计人员综合素质，使他们能胜任各种疑难事项的审计工作，最大限度地发现单位的财务风险。

四、结束语

大道至简，实干为要。充分准确全面理解党中央、国务院关于科技创新总体安排、关于中央财政科研项目和经费管理的政策要求、关于实现国家治理体系和治理能力现代化的核心要义，立足科研事业单位管理者的身份履行好服务科研创新发展的职责，落实好作为国家队、国家人应该扛起的国家事和国家责，准确把握科研事业单位内部控制建设的目标方向，梳理完善制度体系，坚决执行，充分发挥每一分科研项目经费的价值，提升科研资金使用效能。