增减挂钩项目实施在土地综合整治中的应用研究

增减挂钩项目实施在土地综合整治中的应用研究

叶顺风

枞阳县自然资源和规划局（林业局），安徽 铜陵 246701

摘要：在新时代背景下，构建全方位治理体系的关键在于深度融合农村土地开发复垦与增减挂钩策略，既要保护有限的耕地资源保护耕地红线，保障国家粮食安全，又要保障区域内经济发展对建设用地需求，需要激活乡镇建设领域的潜力，最大化城乡土地等资源的复合利用价值。为了确保土地整治项目的高效运行，国家土地管理部门陆续出台创新性的政策，强调以项目风险评估与资金分配的透明度作为决策依据，通过实施占补平衡和增减挂钩的具体操作指南；要求始终坚守18亿亩耕地红线和提高耕地质量及产能，坚持强化基础设施的配套建设，推动土地综合整治工作的规范化进程。

关键词：增减挂钩；项目实施；土地综合整治；应用

1 增减挂钩项目的定义与实施原则

增减挂钩项目是指在土地综合整治中，通过对土地资源进行合理利用和开发，同时对生态环境进行保护和修复的一种项目实施方式。其实施原则主要包括统筹规划、因地制宜、科学施策、全面考虑等。首先，增减挂钩项目的实施原则之一是统筹规划。在项目实施过程中，需要对土地资源进行全面、系统地规划和布局，确保资源的合理配置和利用。通过统筹规划，可以充分发挥土地资源的综合效益，提高土地资源的综合利用率，实现土地资源的高效利用和可持续发展。其次，因地制宜也是增减挂钩项目实施的重要原则之一。不同地区的土地资源特点各异，因此在实施项目时，需要根据各地区的实际情况，因地制宜地开展相关工作。例如在丘陵地区适宜开垦为坡地，可以采取节水措施和开展水资源的调配，宜旱则旱，宜水则水，以保障农田灌溉和生态环境保护；平原地区，可以统筹村庄布局、美化人居环境和生态保护并重。

2 城乡统筹发展面临的土地利用矛盾

2.1 城乡生态绿化规划建设不合理

随着社会进步和生活质量的飞跃，城乡环境的优化成为全球关注的焦点，生态绿化设施的构建逐渐成为城乡规划的核心内容。然而，我国在推进城乡绿地建设过程中仍面临一系列挑战：首先，规划策略的偏差和过度的建筑干预导致绿地资源的稀缺，难以形成连贯且规模化的绿色生态系统。其次，景观设计缺乏多样性，创新匮乏，绿化布局失衡，呈现出杂乱无章的景象，这不仅削弱了园林美学，也对生态环境构成潜在威胁，阻滞了城乡一体化的进程。因此，我们必须紧急采取措施，以高标准、前瞻性的视角解决这些问题。通过科学的规划策略，确保绿地的合理利用，并提倡多元化的景观设计，强化生态平衡。只有这样，我们才能真正提升园林景观的质量，维护并改善生态环境，推动城乡和谐发展。

2.2 集体土地产权和管理权不明确

当前农村土地的格局主要以集体所有为主，农民享有土地使用权、宅基地资格权、承包经营权，这导致了土地所有权与管理权限之间的界限模糊，市场力量的有效整合受限。现状显示，农村土地受到严密的法律和制度规制，其流转主要围绕集体经济进行，且受限于地域，难以触及大城市的广阔市场，同时，局部决策可能对农村经济的高效运作构成干扰。集体土地的性质界定不清，引发了林业、农业、水利、环保等多部门在管理上的相互推诿及混乱，常常出现乡村土地管理的过度干预或缺失，这对土地资源在城乡一体化进程中实现有序管理和统一规划构成了阻碍，严重制约了土地在统筹发展中应有的效能。

2.3 乡村规划没有城市规划完善

土地管理和开发的过程中，规划扮演着决定性的角色。精心设计的规划策略能确保土地的有效管理和利用得以顺利实施，是土地治理取得成效的基础要素。然而，我国当前的现状是，各地正陆续推进乡村规划编制工作，但规划设计单位水平不等，规划站位不一、设计时受当地原有村庄布局和政府干扰较多，对于乡村的土地利用规划尚未形成统一的全局性准则，大多数规划仍然聚焦于城镇化的建设区域。随着时代的发展，推动农村向城市化转型的需求日益迫切。这就揭示出乡村建设规划体系中存在显著的空白和不足。

3 增减挂钩项目实施在土地综合整治中的应用

3.1 编制专项规划与实施

在规划农村用地配置时，我们遵循既定的用途，旨在给予原有使用者合理的补偿，但随之丧失了进一步开发的空间。乡村建设用地的挂钩指标如今被引入土地交易市场，作为城市扩张中的关键资源，其价值呈现显著转型。基于挂钩指标的设定，我们理性审视并预估未来土地利用权限的发展趋势，确保那些经济相对落后的地区能从土地市场机制中获得应有的权益，从而防止城乡差距的二次扩大。农村集体土地以及农民的土地承包权，与挂钩指标交易指数的流动环节紧密相连。这些环节应充分体现农村土地合同的核心属性，明确所有权的关键地位。我们需要全面理解土地流转的各个环节，无论是供应方还是需求方，都要对土地产权有清晰地认识，并确保土地安全。通过深入剖析我国农村发展中面临的挑战，我们的目标是实现双赢，切实保障农民权益。

3.2 项目组织实施及补充耕地验收

为全面履行土地综合开发使命，组建一支较强专门的项目团队，该团队由项目运营团队，自然资源、林业、城市与乡村规划专家、农业、水利、环保等部门专业技术骨干以及法律顾问共同构成。在推进农村土地整治的过程中，拟定土地综合整治实施方案，成立了专项领导小组，他们依据项目的动态进展，精细执行各个环节的任务，一边加强古迹、文物、古树名木的保护、同时深入田野进行空间规划调查、严谨进行地质环境影响评估、确认房产所有权益以及实施安置费用支持政策。同时，设立了严格的施工监管机制，确保施工流程的合规与高效，确保项目的顺利实施。项目工程完工后，及时组织各部门相关人员进行工程验收。尤其是对新增耕地数量、质量和等级进行验收。

4 增减挂钩项目实施在土地综合整治中的应用中的不足与反思

4.1 重指标轻质量，拆旧区复垦质量不理想

增减挂钩策略旨在优化农村土地利用，提升土地效率并确保耕地品质。然而，部分地区在执行过程中过于追求经济利益，侧重于指标盈余和市场交易收益，导致拆旧复垦过程中的投资标准偏低且监管力度不够。例如，偏远村落的整体迁移项目中，有些原本应为农田或水田的地方，由于缺乏有效管理，新生成的土地资源并未得到充分利用，其质量也存在隐患，对社会、经济和生态平衡构成潜在威胁。实施增减挂钩进程中，复垦土地的质量问题尤为突出。部分已转换为耕地的区域，平整度不达标，水田的耕作条件和灌溉设施不足。田间排水和蓄水设施欠缺，使得在雨季易出现土壤侵蚀，而在旱季则面临灌溉困难。这些问题亟待改进，以确保土地资源的可持续性和农业生产效率的提升。

4.2 项目管理制度和增减挂钩项目区管理不够协调

不同于农村土地综合改革计划的独特性，其管理体系呈现出独特的轨迹。该体系的核心目标围绕着土地修复，尤其是通过这种方法来增强可用耕地的数量，而非增减挂钩项目那样聚焦于区域土地结构的优化。在实施过程中，无论是项目实体的操作、绩效评估，还是全局规划和活动推进，都鲜明地体现了对耕地增值和保育的优先考量。相反，增减挂钩政策的基石在于调整区域的土地利用，根据新项目执行的效果动态调整项目规模和整体管控，这与前者的方法论截然不同。这种管理上的差异可能导致资源分配的效率问题，而非有效的资金利用。

4.3 加强项目实施后的管护工作

完成土地整治工程后，后续的关键在于构建完善的维护监管框架。这包括清晰界定各级部门、个人及机构的权责边界，确保执行全面的保育策略。首先，要设立稳固的建设项目资金保障体系，多元开发资金来源，详实规划资金的投入、管理和使用策略。其次，细化资金运作流程，设立明确的收缴、审批、监督环节，确保每一步骤的透明度和效率。项目管理体系的构建同样重要，明确各级管理人员的职责权限，以及各部门间的协同配合。此外，强化激励与约束机制也是必不可少的。任何对设施造成损害的行为，都将受到严厉的惩处，以此警示所有参与者尊重和保护建设成果。同时，确保项目的财务责任由专人全权负责，以保证资金使用的合规性和有效性。这样，通过制度的严密性和执行力度，将有力保障土地整治工作的长期效益。

4.4 完善增减挂钩带来的红利分配机制

在规划乡村聚落时，首要任务是确保土地所有者权益的充分尊重，同时坚决维护被征地农户的合法权益，力求实现一个公平、透明、公正的进程，坚决避免侵犯他们的产权。在操作层面，强调广泛的宣传教育至关重要，使广大农民深刻理解农村居民点整治项目所带来的积极影响，确保每一项工程的公开性，鼓励他们积极参与监督过程。剩余的资源收益应优先用于提升本地村庄的基础设施建设和扶贫产业基础建设，让农民直接从中获益。重点在于提升他们的生产和生活条件，目标不仅是维持现有水平，更要推动其经济状况逐步改善，实现可持续的财富增长。

4.5 规定补偿原则

任何规范的设立都需明确其边界。在执行补偿规定时，关键在于一套明确无误的指导原则。在偏离标准的情形下，原则便成为裁决的依据。首要原则是强调公共福祉优先。虽然拆迁可能涉及牺牲个人权益，但私有财产权神圣不可侵犯，除非整体利益明显超越个别牺牲。然而，社会资源并非无限，当集体利益显著超过个体损失时，才会采取行动，即使理由高尚，也不能成为侵犯公民权利的借口。其次，补偿超越了单纯的损失补偿。拆迁并不仅仅是物理上的房屋拆卸，它实质上影响着居民的生活方式。因此，唯有补偿金额超过实际损失，才能在个体与群体利益间找到平衡点，从而减少潜在的纷争。而公众的接受程度也是衡量的关键因素之一。最后，补偿数额应与当地的社会经济环境相适应。各地区的经济发展水平差异显著，若以落后地区的标准对待发达区域，难免引发不公感。因此，制定赔偿标准时，必须充分考虑地方的实际条件和经济现状。这样，规则才显得公正且有效。

5 增减挂钩项目实施的效果分析

5.1 土地资源优化配置

首先，要通过科学统筹，合理划分土地用途和功能区域。根据土地资源的特点和需求，对土地进行分类整理，确定适宜的土地利用方式和功能定位，实现土地资源的优化配置和高效利用。同时，要注重保护耕地和生态环境，在整治过程中合理规划各类用地，确保土地资源的可持续利用。其次，要加强土地管理和监管，确保增减挂钩项目的实施效果。建立健全的土地管理制度和监测机制，加强对土地利用的监督和检查，及时发现和解决存在的问题，防止资源浪费和环境污染。同时，要加强对土地整治过程中的资金使用、工程建设和管理情况的监督和审计，保障整治工作的顺利进行。

5.2 农业产值提升

土地综合整治项目的实施对于农业产值的提升起到了重要作用。通过增减挂钩项目的实施，可以调整农地的结构，优化土地利用，提高农业生产效率和产量。在实施过程中，可以根据土地的质量、地形、气候等因素，科学规划种植结构，推广优质品种，提高农作物的产量和质量。同时，通过技术培训和指导，帮助农民掌握种植技术，提高农业生产水平，进而增加农产品的附加值，促进农民收入的增加。此外，增减挂钩项目的实施还可以促进农业产业的发展。通过优化土地利用结构，推动农业现代化产业的发展，促进农产品加工、流通、销售等环节的发展，形成完整的农业产业链条，提高农业产值和经济效益。同时，增减挂钩项目的实施也可以推动农村经济多元化发展，带动农村就业，提升农民收入水平，助力农村经济的持续健康发展。

5.3 农村居民生活质量改善

增减挂钩项目是指将土地综合整治和农村居民生活质量改善项目挂钩，通过统筹规划和实施，同时推动农村土地资源的合理利用和农村社会经济的全面发展。在实施过程中，增减挂钩项目发挥了重要的作用，取得了显著的效果。首先，增减挂钩项目实施在土地综合整治中，充分考虑了农村居民的实际需求，因地制宜地进行规划和实施。通过改善农村基础设施、发展产业、提高农民收入等措施，有效提升了农村居民的生活质量。农村居民不仅在物质生活上得到了改善，同时也享受到了更多的公共服务和社会保障。其次，增减挂钩项目的实施还促进了土地资源的节约集约利用和生态环境的改善。通过整合农村土地资源、推进农村土地利用方式的转变，实现了土地资源的高效利用和生态环境的保护。同时，通过生态修复和绿化工程等措施，有效改善了农村的生态环境，让农民们生活在一个更加美丽、宜居的环境中。

6 结论

总的来说，土地增减挂钩项目的运作对土地综合开发展现出显著的影响力。为了最大化其效益，我们应当在项目推进过程中采取多元化的土地整合专项基金策略，组建专门的土地综合开发团队，结合工程手段确保复垦土地的耕作质量得以保持。这样做的目的是全面保障村民权益，维护生态平衡，并强化项目完成后土地管理的持续改进。

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