多源流框架下《自动驾驶法案》的议程设置分析

多源流框架下《自动驾驶法案》的议程设置分析

李璘峰

上海交通大学国际与公共事务学院 上海市  200000

摘要：多源流框架之所以在公共政策领域被广泛应用，是因为其涵盖变量之多足以体现政策议程设置的多样性、完整性和实践性。在自动驾驶领域运用多源流理论模型探讨自动驾驶汽车议题进入政策议程的问题流、政策流和政治流，阐释中国政府如何规制自动驾驶法案的立法思考，进而剖析推动三流交汇的关键因素，发现自动驾驶汽车政策议程设置由多种因素共同作用使该法案出台，前置探索这一过程有助于研究新兴科技商业化政策的实践。

关键词：自动驾驶 多源流框架 政策议程

一、问题提出

（1）政策简介

随着科技人员在人工智能领域和车辆芯片领域的研究不断深入，自动驾驶技术成为各大国科技高质量发展的新增长点，2020年2月国家发展改革委员会等 11个部门联合印发《智能汽车创新发展战略》，提出到2025年中国标准智能汽车的技术创新、产业生态、基础设施、法规标准、产品监管和网络安全体系基本形成，并实现自动驾驶汽车(Autonomous Vehicles，AV)规模化生产。预计到2050年，AV在中国将达到90%的渗透率[1]。

2022年11月，为贯彻落实国家交通强国战略及汽车产业发展规划，加快上海城市数字化转型和智能交通创新发展，破解智能网联汽车商业化发展瓶颈。上海市交通委结合自动驾驶汽车领域的行业现状，制定《上海市智能网联汽车示范运营实施细则》和《上海市车路协同创新应用工作实施方案（2023—2025年）》，鼓励企业在符合规定的情况下开展自动驾驶技术商业示范化运营，通过及时的立法规范未来科技实景化应用，以新安全格局保障新发展格局。

二、展开分析与论证

通过对多源流框架的中国情景下修正，我们可以进一步对多源流框架下的“自动驾驶”规制政策出台的议程逻辑进行分析。整个议程逻辑分四个阶段，焦点事件促使社会关注度提升开启了整个议程、多源流融合推动整个议程前进，政治流引领整个政策完成制定，并通过窗口期最后出台“自动驾驶”规制政策。

（1）焦点事件开启政策议程阶段

首先来看焦点事件。2021年10月14日早高峰，一辆特斯拉汽车在南京应天大街高架上“自动驾驶”，车内的驾驶员双手脱离方向盘并闭目养神，造成社会广泛热议。部分网友认为将车辆交由智能系统操控非常不安全，安全可靠的自动驾驶技术尚未面世，容易引发交通事故。另一部分网友则认为车辆的智能感知系统具有高度的性能稳定性和有效的风险可控性，可以持续24小时工作，疲劳驾驶一直是造成交通事故的重大诱因，目前的自动辅助驾驶技术可以有效解决这个问题。双方争论的焦点核心是自动驾驶技术是否成熟可靠。此焦点事件引起国民对自动驾驶技术伦理、科技等多维度消极负面的情绪波动，推动整个社会舆论导向立法规制车辆自动驾驶，并通过此事件的范围、强度和发生时间激发起公众对车辆自动驾驶和交通安全的法律法规变革需求，反过来构成多源流的基础，促使政府官员、政策制定者、学者等各群体关注如何科学立法，规范管理“自动驾驶”车辆运行。

（2）多源流融合推进政策成形阶段

在政策流中，我们可以看到政策企业家百度公司，特别是人大代表李彦宏，自2013年开始大力发展自动驾驶技术，争取通过百度地图APP实现车路协同和汽车智能自动驾驶，虽然百度公司在车辆自动驾驶方面仍未有实质性的产品问世，但大量资金的投入造成媒体报纸持续的曝光和人才梯队高速的建设，促使大量企业聚焦车辆自动驾驶行业并制定投资计划，反过来使地方政府出台相关规定保护车辆自动驾驶产业发展，促进形成自动驾驶产业生态良性循环。在技术可行性和价值一致性上，从同一款式车辆不同型号的购买数据中我们可以看出，车企和自媒体的过度宣传让社会大众相信自动驾驶已成为现实。当汽车销售在推销车企产品时，将自动驾驶技术作为主要卖点，特别是高速自巡航系统和变道辅助系统等自动驾驶辅助技术已普遍运用，自动驾驶深入人心。

在问题流中，交通事故指标的变化反映出自动驾驶汽车的重要性。根据美国官方公布的数据，2012 年至2014 年因交通事故造成死亡的人数年均 3.3 万人，2015年3.5万人，而 2016 年达到3.7万人，同比增长5.6%，从数据上进一步分析美国交通事故发生的原因，显示主要由人为操作过程中因失误所造成[2]。

（3）政治流引领政策制定阶段

第三是政治引领阶段，承接上文对于多源流修正框架中政治流占主导的分析。立足中国的政治体制，中国共产党的执政理念体现为为人民服务的根本宗旨。从1953 年长春一汽到2018年特斯拉上海超级工厂，如何扶持汽车产业高质量发展的公共政策贯穿始终，上海作为中国现代化的拳头产品和开放窗口，坚持以打造世界级汽车产业中心为目标，推进科技创新中心和国际航运中心建设，积极培育上海智能网联汽车产业集群，加快推进自动驾驶技术应用和智慧交通体系建设，足以体现党和国家制定的政策始终具有稳定性和连续性，对车辆自动驾驶规制政策的制定起到了政治流的引领作用。而政治上的引领使政策跨越政策黑箱以及诸多政策阶段，直接转化为车辆“自动驾驶”发展、管理及应用政策的结果输出。

（4）战略机遇期规范政策出台阶段

外部环境来看，在科技实力最强劲的欧美国家， 2010年谷歌公司官方宣布正在开发自动驾驶系统，到目前为止，谷歌已经申请和获得了多项相关专利，其无人驾驶汽车于 2012 年获得牌照上路，总驾驶里程已经超过了 48.3 万千米，并且几乎零事故发生率。2017年9月，美国出台《自动驾驶法案》，交通法典被修订。美国立法者采取立法政策行动表明政策制定者开始从国家层面关注自动驾驶汽车及其未来发展。国外在科技发展和法规修订上无疑走在了中国前方，中国在自动驾驶领域必须快速追赶其他国家，因为一旦西方国家有了成熟的自动驾驶汽车产品问世，配合其GPS系统将对中国的国家安全造成严重的挑战，中国的山川河流、城镇建设等海量数据将暴露在西方国家面前。

内部环境来看，自动驾驶汽车有利于上海城市交通数据采集和管理。通过用户偏好和驾驶习惯，政府能够在车流量巨大的空间与时间对该路段进行有效管理和疏导，促进城市交通安全和出行便利；其次是自动驾驶车辆商业化示范运营有助于反哺公共产品。自动驾驶智能公交、自动驾驶无人环卫、自动驾驶港口重卡、自动驾驶远程交警、自动驾驶城市道路清洗车将进一步提高公共部门工作效率和群众满意度。

三、结论

基于上述对自动驾驶政策议程设置的分析，对我国未来新兴科技商业化政策实践具有一定的启发意义。首先在焦点事件出现之初，除了要妥善处理事件本身，更要抓住社会矛盾的根本所在，挖掘事件背后隐藏的机制和政策问题，对既往政策梳理越早、条线越清晰、要素越齐全则形成多源流的机会越大。其次，在问题出现时，政府及其部门需保证问题处理信息的公开透明，及时疏解社会疑虑和恐慌，避免负面舆论的发酵，得到问题流的有效反馈。政策源流中的政策共同体需要加强有效沟通，通过问题流反馈、焦点事件发酵等形成合力，发挥政策源流举旗定向的关键作用。上海自动驾驶法案制定中的各个阶段都开放了征求意见的窗口，充分听取了专家学者、两会代表和企业主体的政策建议，进一步凝心聚力谋划自动驾驶法案如何落地。最后，公共政策需要分时段、多层次的通过窗口期推出。

综上所述，面对自动驾驶技术这种新兴科技，公共政策议程设置不单单是法律问题，还涉及技术、伦理和社会观念问题。同时，在此类公共政策的议程设置中需要同时考虑社会舆论、城市规划和国家安全等维度，统筹兼顾出台规范管理的相关政策。

1

[1] [1]  MITCHELL A. We ready for self- driving cars? [C]. Geneva: World Economic Forum, 2015.

[2][2]赵远龙．多源流理论视角下政策议程设置分析—以美国《自动驾驶法案》为例[J]．智库时代，（2018）18-0091-002．