六大造价争议深度剖析与策略优化路径

六大造价争议深度剖析与策略优化路径

殷美贞

湖北广益投资咨询有限公司武昌分公司  430000

[摘要]在建设项目工程领域，造价争议是常见的问题，这些争议往往涉及多个方面，并对项目的顺利进行和成本控制产生重要影响。 本文结合实际造价工作中遇到的六大常见问题，通过具体案例详细剖析问题产生的原因，并提出自己的见解。

[关键词] 工程造价 计税方法 招标文件 招标工程量清单 合同文件 招标控制价 投标文件

1 计税方法与工程造价不一致

随着计税方法（简易计税、一般计税、增值税）的多样性，实际工程造价与计税方法采取的口径会存在一定的偏差，主要取决于材料、设备等要素采用何种计价方法的影响，承包人签订合同时采用与招标要求一致的计税方法，因结算周期较长，期间增值税税率国家出台相关文件作出调整，后期涉及工程量清单漏项、工程变更等项目内容，如何定价存在争议。

案例：某工程项目使用一般计税方法，合同约定增值税税率为11%，但是投标人在投标前经过测算，简易计税方法下的工程造价高于一般计税方法下的工程造价，所以在投标报价时所采用的工程造价计税方法是按照简易计税下的计税方法得到的，经评审，该投标人中标后双方签订了合同，对于合同约定范围内的工程造价双方没有异议，建设单位按照合同约定支付价款，承包人按照11%的增值税税率开具发票。由于施工后期出台了最新的增值税税率是9%，承包人按最新的税率开具发票，因此对于工程量清单漏项和工程变更部分确认综合单价时双方产生了争议。

发包人认为，同一工程项目应该采用同一种造价计算方法，既然投标人投标时已经确定了按照简易计税方法进行计价，结算时工程量清单漏项和工程变更也应该按照已标价工程量清单中所体现出来的简易计税方法（税金清单中的税金金额可以反算出使用的增值税税率）确定单价，增值税税率为3%。

承包人认为，合同约定适用一般计税方法，并且发票是按照增值税税率11%和9%分别开具的，所以应该按照一般计税方法，另外结算前开具的11%的增值税发票还需要退2%税费，结算时采用已标价工程量清单中综合单价，税金税率应该按照最新增值税税率9%计取。

针对此种造价争议，笔者认为，招标人可以在招标文件中作出明确规定，如果投标人的工程造价计算方法与增值税计算方法不一致，或者增值税税率调整该如何结算，发包人在发出中标通知书之前，将此作为一个全面的细致检查点。

2 招标文件与招标工程量清单不一致

发包人应对招标工程量清单的完整性和准确性负责。招标工程量清单应反映招标项目的全部内容，招标工程量清单中的列项应与招标文件的要求一一对应，而在实际中招标工程量清单编制过程中往往只是依据设计图纸和清单计价规范进行，容易忽视对招标文件中的特殊要求，及与现行的国家行业标准规范衔接，导致项目实际运行过程中出现招标工程量清单项目特征与招标文件约定不一致的争议问题。

案例：某老旧小区红线外市政管道改造工程，在招标文件的“计量与支付”中规定管道范围内的旧路挖除、基槽开挖与支护、土方弃运和回填等并入污水管网，即“混凝土管”清单项目的综合单价，均不再单独计算，而在招标工程量清单中的“混凝土管”项目的项目特征中对上述内容未描述，并且对“挖沟槽土方”在分部分项工程量清单中进行了单独列项。

竣工结算时，承包人主张：招标工程量清单中未列出旧路挖除、土方回填等分部分项工程，属于工程量清单漏项，应该由发包人承担相应的责任。

发包人主张：依据招标文件的规定，上述工作内容应该视为投标人考虑在综合单价中，不管承包人投标是否予以套取相应的定额子目，应该已经包含在其综合单价中，不能再予以增加相应的价款。

笔者认为，根据国家相关强制性规定，招标工程量清单作为招标文件重要组成部分，并且招标工程量清单的准确性和完整性由招标人负责，可以得出招标文件中对同一事项的规定不一致时，分部分项工程量清单的漏项责任由发包人承担。对于“混凝土管”项目应包含的工作内容，招标文件“计量与支付”与清单子目的项目特征前后规定不一致。如果投标人的综合单价分析表中没有包含路面挖除、基槽开挖与支护、弃方和回填等定额子目的相关内容，就不存在重复计价问题，应按招标工程量清单漏项进行结算。

3 合同文件与招标控制价不一致

目前招标控制价的编制是根据定额编制，反应社会平均水平下的工程造价，忽视合同文件中约定的质量、安全标准，进度及工期要求，物价波动的风险范围等因素，这些因素对招标控制价的高低均有影响。比如招标文件中要求承包人承担的物价上涨风险范围很大，但是招标控制价编制时并没有考虑其对造价的影响。

案例：某写字楼工程，招标文件中规定：材料价格波动时，基准价格以编制招标控制价当地同时期的信息价格为准，主要材料（专用条款中有规定，如钢筋、混凝土、砌体等）的价格由承包人承担15%的风险，仅调整价格超出15%的部分及所产生的规费和税金。项目实施过程中，由于受新冠疫情影响，工期长，钢筋价格波动超过基准价的10%，承包人认为材料价格涨幅已经远远超过行业通常约定5%的风险范围，在公布的部分清单综合单价的定额明细中显示，招标人在编制招标控制价时直接将主材价格替换成当时当地的材料信息价格，并未将合同约定中的综合单价风险范围考虑在综合单价中，存在合同文件与招标控制价不一致的问题。

竣工结算时，承包人认为，合同约定不合情理，并且招标工程量清单中未考虑合同约定的风险范围。

发包人认为，合同中对承包人应该承担的风险范围进行了明确的约定，并且该约定明确，合法有效，根据诚实信用原则，就应该严格执行合同约定。

笔者认为，由于招标控制价是最高限价，具有指导作用。招标人在编制招标控制价时所选用的价格应该是在信息价格基础上充分考虑与合同约定的风险范围相一致的价格，而不是直接替换信息价格，比如，某商品混凝土的信息价格是300/m³，要求承包人承担的物价上涨风险是5%，则招标控制价编制时应采用的价格是315/m³，目前之所以直接采用300元/m³市场主体均予以认可，是由于目前的信息价往往普遍高于市场价格5%以上，信息价格中多数已经考虑了市场的变动风险，但是如果合同约定承包人承担的物价风险范围一旦超出信息价高于市场价的幅度，则招标控制价作为最高限价存在逻辑上的错误。所以，发包人在合同中约定的风险范围不宜过大，最好采用行业中普通接受的风险幅度，如果做出特殊约定，要进行市场调研获取信息价和市场价之间的差异幅度。

综上所述，投标报价一定要在基于合同文件要求的风险范围充分报价，合同约定的风险范围只要合法有效，与行业惯例并无并然关系，投标人如果发现招标控制价的编制存在问题，应该按照清单计价规范的有关规定及时提出，由招标人改正，而不是先低价中标再靠后期签证以争取调增价款的做法。

4 中标人投标文件与招标文件不一致

根据招投标法相关规定，如果投标文件未响应招标文件的实质性要求，应作为废标处理，但在实际操作过程中，由于招标文件和投标文件所包含内容的复杂性和现行评审做法有时很难有效识别，导致发包人承担的风险增加。

按照《标准施工招标文件》（2020年版），招标文件包括下列内容：1）招标公告（或投标邀请书）；2）投标人须知；3）评标办法；4）合同条款及格式；5）工程量清单；6）图纸；7）技术标准和要求；8）投标书格式；9）投诉人须知附前表规定的其他材料。对招标文件所作的澄清、修改、构成招标文件的组成部分。

投标文件包括下列内容：1）投标函及投标函附录；2）法定代表人身份证明或附有法定代表人身份证明的授权委托书；3）联合体协议书；4）投标保证金；5）以标工程量清单；6）施工组织设计: 7）项目管理机构；8）拟分包项目情况表； 9）资格审查资料；10）投标人须知前附表规定的其他材料。

案例：某工程招标文件中的工程量清单中，基础（现浇混凝土）的项目特征描述为C30抗渗混凝土，投标文件中已中标标价的工程量清单中的项目特征描述为C25混凝土。

结算时承包人主张:招标文件是要约邀请，投标文件是要约，按照《建设工程工程量清单计价规范》第7.1.1条的规定，中标人的投标文件与招标文件不一致的，以中标人的投标文件为准，要求发包人调增综合单价。

发包人主张：投标文件本应按废标处理，但是由于评标委员会评审不尽职，未能及时发现投标人的投标失误，导致其成为中标人，按照诚实信用原则，投标人的报价应视为已经包含了招标文件中项目特征所描述的内容，不能再予以调增综合单价。

笔者认为，在双方合同没有约定的情况下，清单计价规范的推荐性条款对于争议的解决具有引导意义。发包人对未能识别投标文件的失误负有不可推卸的责任，发包人应加强清标工作和授标之前的全面细致检查，杜绝此类现象的发生。同时，该条款对存在恶意的投标人而言是有利的，发包人也可以通过合同约定中标人的投标文件与招标文件不一致时以招标文件为准。由于招标文件不必然构成合同文件的组成部分，如果作出上述约定，还应明确招标文件在合同文件中的解释顺序。

更进一步分析，中标通知书发出后，如果招标人发现中标人的投标文件未能响应招标文件的实质性要求，可以邀请专家核实中标人的投标文件是否有效并向有关行政监督部门报告。若中标人的投标文件确未响应招标文件的实质性要求，则属于法律规定的中标无效情形，招标人发出通知取消中标人资格符合《合同法》第九十四条关于“在法律规定的其他情形下，当事人可以解除合同”的规定。中标人资格被确认无效后，应当按照《招标投标法》等法律法规，依法必须进行招标的项目由招标人从符合条件的其余投标人中重新确定中标人或者重新招标。

5 合同约定与投标文件不一致

中标通知书发出后合同签订前发承包双方可能就合同的具体细节内容进行细化、完善，但是这些细化和完善客观上可能会导致工程造价的变化，从而使得中标价格与合同约定不再完全匹配，造成发承包双方一定程度上的利益失衡。

案例：其工程项目投标文件的施工组织设计中载明的进度计划中体现基坑土方开挖完成时间为7月1日，合同文件中增加了土方开挖、地下工程、主体十层的明确日期要求，合同签订阶段，发包人为避免雨期施工带来的土方开挖风险和当地环保要求带来的工期延误风险，要求土方开挖的完成时间提前一个月，双方据此签订合同。由于土方开挖赶工期需要增加施工机械，承包人在原来报价的基础上多修了一条施工便道。

结算时承包人主张，由于投标报价以及签约合同价中未包含该条挖运便道的费用，按照投标时的施工组织设计不需要增加，但由于建设单位签订合同时才具体提出土方开挖的完成时间，发生在投标报价之后，理应由发包人承担。

发包人认为，该条挖运便道的费用属于措施项目费，在合同总工期未变化的情况下，不应增加承包人土方开挖的赶工费用。

笔者认为，根据《招标投标法》第四十六条规定，“招标人和中标人应当自中标通知书发出之日起三十日内，按照招标文件和中标人的投标文件订立书面同。招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议。”建设工程合同应以招投标文件为依据，并不否认合同可以应对具体情况的需要对招投标文件予以具体细化。在合同签订阶段，针对建设工程的施工组织、技术创新、安全质量管理、争议处理方式等业务性、技术性事项，只要双方当事人意思表示真实，协商一致，不违背国家法律、行政法规的强制性对合同予以细化和完善是可以的，在法律上也是有效的。《建设工程施工合同司法解释（二）》第十条规定，当事人签订的建设工程施工合同与招标文件、投标文件、中标通知书（载明）的工程范围、建设工期、工程质量、工程价款不一致，一方当事人请求将招标文件、投标文件、中标通知书作为结算工程价款的依据的，人民法院应予以支持。除工程范围、建设工期、工程质量、工程价款四项内容以外，合同条款可以对投标文件进行细化、补充完善。

综上所述，合同签订阶段双方修改细化投标文件中关键节点的工期是合法有效的，如果承包人认为该修改细化会导致造价提高需要获得发包人的补偿，则应该同时提出价款调整的要求，并明确价款的计算方法，否则，视为承包人放弃对相应工程价款的补偿权力。

6 发包人要求与国家标准规范不一致

施工方案受施工现场环境影响较大，项目实施过程中，承包人可能会根据客观环境的变化和项目管理的需要实时调整施工方案，造成实际施工方案与投标时施工方案不一致，导致已标价工程量清单中载明的措施项目及其费用与实际情况产生较大差异。

案例：承包人优化施工方案产生的计价争议

某高校新建教学楼项目土石方工程，承包商在投标时拟用的施工方案是机械开挖配合人工开挖，合同约定价款按照机械开挖和人工开挖方式、工程量据实结算。而由于实际开工日期推后，在土石方开挖时正值学校假期，可以采用爆破开挖方式，经学校同意后采取爆破开挖，在结算时承包商请求按照机械开挖和人工开挖的方式结算价款，而学校认为应当按照爆破开挖结算，两种方式结算价相差近700万元。

笔者认为，“合同约定价款按照机械开挖和人工开挖方式，工程量据实结算”，是计算工程价款的一种方式。承包商有权根据价值工程的理念，在施工过程中不断地改进施工组织设计。监理人的审核和发包人的批准只是对技术安全保障的认可，对施工方案的审批不必然具有工程签证的性质，未必具有经济效益。具体来讲，可以区分以下两种情况分析: 1)如果合同没有约定施工方法的变化属于工程变更(例如FIDIC红皮书和2007版中国标准施工合同只是规定施工顺序及时间的变化属于工程变更，除非爆破工艺对业主的时间安排另有影响，从而构成了工程变更)，不应该修改合同价款。2）如果合同约定施工方法的变化属于工程变更，按照爆破开挖结算，但按照价值工程的思路爆破开挖所节约的成本也应由双方共享。值得注意的是，按照财政部、建设部《建设工程价款结算暂行办法》(财建[2004] 369号)和住房城乡建设部《建筑工程施工发包与承包计价管理办法》(住建部[2013] 16号令)的规定，发包人更改经审定批准的施工组织设计(修正错误除外)造成费用增加时应该调整合同价款，即发包人更改已批准的施工组织设计属于工程变更的范畴。

参考文献

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