论行政法与公共行政关系的演进

论行政法与公共行政关系的演进

龚婉 

江苏春申律师事务所

摘要：在行政法与公共行政的关系中，行政法应从消极的守夜人角色向积极的服务者角色转变，公共行政则应从消极的守夜人角色向积极的服务者角色转变。这就要求我国行政法学研究必须注意到公共行政对行政法发展所产生的重要影响，并积极探索在我国构建一种新型的行政法与公共行政关系。本文对行政法与公共行政关系的演进进行了分析。

关键词：行政法；公共行政；关系；演进

在传统的行政法学理论中，行政法与公共行政是两个相对独立的概念，其关系亦是相对独立的，但随着公共行政实践的发展和行政权作用范围的扩大，传统的行政法理论已经不能满足对行政实践所做出的及时回应。因此，从法学理论发展的角度来看，必须重新审视传统行政法学理论中作为两个相对独立概念的行政法与公共行政，以重新审视、定位行政法与公共行政的关系，从而为我国当下行政法治实践提供更坚实、更有力的理论基础。

一、行政法的发展过程

1.行政程序法的兴起

在我国，行政程序法律制度的建立主要是在改革开放以后。我国制定了大量的法律和行政法规，这些法律和法规都以行政程序为基础。例如：《中华人民共和国行政诉讼法》《中华人民共和国行政处罚法》和《中华人民共和国行政复议法》等，这些法律都有关于行政程序的规定。我国的行政程序法，是在《中华人民共和国行政诉讼法》中提到了行政程序，但是只限于对行政诉讼的规定，没有对行政行为作出后的程序进行规定。这是我国行政法与世界行政法发展不同步的一个表现。在日本，行政程序法的概念起源于美国。

2.合理性原则的产生

自19世纪以来，以权利本位为核心的新自由主义的兴起，使国家行政成为与市场竞争和私人自治相并列的第三种力量。政府干预在社会经济生活中占据了越来越重要的地位，但政府干预的边界在哪里，却没有一个统一的标准。为了限制政府权力，美国联邦最高法院于1933年确立了“合理性原则”，要求行政行为应当以最小的社会成本获得最大的公共利益。这种“成本效益分析”原则为法院处理行政案件提供了指导，为行政机关行使裁量权提供了指导原则。该原则对英国行政法产生了重大影响。英国行政法以“合理原则”为基础，发展出了“比例原则”。而美国行政法学者则把该原则称之为“控制权力的有效手段”。

3.限制主权豁免原则

限制主权豁免原则是指在主权平等原则下，各国不能因国际关系中的国家主权豁免而影响到在其领土内的行政管理。从19世纪到20世纪，限制主权豁免原则得到了承认。限制主权豁免原则的适用范围是：①在对国内行政管理的管辖中，限制主权豁免原则得到承认；②在国际民事诉讼中，限制主权豁免原则得到承认；③在对国家财产的管辖中，限制主权豁免原则得到承认；④在国际刑事司法领域中，限制主权豁免原则得到承认。此外，限制主权豁免原则还包括：①外国行政机关不得向该国法院起诉；②外国政府不得要求该国法院为其履行义务；③外国政府不得要求本国法院为其履行义务；④外国行政机关不得向本国法院要求执行判决。

二、行政法的变迁与演变

1.公共行政的形成：国家与社会的二元对立

公共行政概念的提出，是对传统国家理论的突破。在国家与社会二元对立的传统社会，国家与社会之间是相互排斥的。国家作为公共权力的代表，必须在社会之外运作。其基本特征是，国家的权力不受任何制约，只服从于统治秩序的需要，其作用主要是维护和巩固统治阶级的统治。而社会作为公共权力代表者，其存在必须受国家控制和干预。但是，随着工业革命和资本主义制度的建立，传统社会向现代社会转型过程中出现了许多问题。例如，作为社会基础力量的中产阶级对资本主义制度产生了不满；由于资本主义制度本身存在着固有缺陷，它使中产阶级日益走向贫困；社会大众要求政治和经济领域实行民主化、法治化、科学化等。在此背景下，国家与社会之间的对立日益突出，传统国家理论无法适应新形势下的公共事务管理需要。公共行政理论应运而生。公共行政是指政府为满足公共需要而实施管理活动的过程。现代意义上的公共行政是指政府在为实现公共利益而进行管理活动过程中所采取的各种措施、手段和方法。在传统国家理论中，国家是具有自然属性和自然权利属性的实体。国家作为一种组织形式或行为方式，以权力为中心进行统治与管理。在此背景下，以行政法为核心形成了一系列新制度和新措施。

2.公共行政的发展：国家行政权力的扩张

在19世纪之前，人们认为国家权力是至高无上的，而行政权力是国家权力的一个分支。19世纪之后，随着资本主义经济的发展，人类社会进入到了工业化阶段，资本主义国家职能的扩张、行政管理体制的变革导致了公共行政活动的兴起。传统行政学认为，国家和政府是权力的唯一来源。在19世纪之前，行政机关只是执行法律的机构，没有独立行使行政权力的能力。随着19世纪之后社会经济发展和国家职能扩张，行政机关逐渐成为了一种独立、负责地行使行政权的机构。从19世纪末到20世纪初，随着工业社会、信息社会和后工业社会的到来，人们越来越认识到公共行政活动与私人行政活动之间存在着巨大差异。传统行政学所主张的“国家权力中心主义”开始被打破，传统行政学理论所倡导的“国家、市场和社会三种力量均衡”也随之发生了变化。为了应对这种变化，新公共管理运动应运而生。20世纪50年代以后，在西方各国广泛兴起的新公共管理运动又进一步推动了公共行政活动的发展。在这一过程中，国家行政权力不断扩张。

3.行政法的演变：从纯粹法律到法律与政策之争

行政法是在一定历史阶段的特定社会背景下产生和发展起来的，它是公共行政发展到一定阶段的产物。在公共行政发展的不同历史阶段，行政法呈现出不同的特征。随着公共行政理论与实践的发展，其自身也在不断地变迁与演变。就广义上说，现代行政法是指制定了行政权行使规则的法律规范，以及这些规则在实施过程中所形成的具有法律效力的制度、惯例与惯例，具体包括：宪法、行政法、行政诉讼法以及公共行政法。就历史演变而言，现代行政法是由法律到政策再到政策的变迁历程。

4.从公法到私法：行政法的公私法之争

19世纪末至20世纪初，随着资本主义国家的发展，特别是国家权力的扩张，传统行政法理论和制度体系面临着前所未有的挑战。在此背景下，传统行政法开始从“以国家为中心”转向“以人民为中心”。在这个过程中，行政法理论也经历了一个从公法到私法的转变过程。公法与私法之间的争论和冲突成为了20世纪初行政法学界普遍关注的话题。从20世纪初到20世纪末，在德国、法国、日本等大陆法系国家和英美法系国家中，行政法学科经历了从公法到私法的演变过程，从行政法公、私二分到行政法公私二分再到行政法公私合一论的演变。在此过程中，行政法领域呈现出了公私法二分论的观点，即行政权与国家权力并存和分立。虽然这种观点在德国行政法学界产生过较大影响，但该观点并非普遍适用于所有国家和所有时期。随着国家权力日益扩张，行政法的公私二分论开始动摇。

三、结语

总之，现代社会是一个开放社会，国家与社会之间、国家与公民之间都是相互联系、相互影响、相互作用的整体。面对日益复杂多样的社会治理环境和不断变化着的治理模式，各国都在寻求符合本国国情、具有本国特色的公共行政道路。对此，行政法也在不断调整和完善，以适应公共行政发展变化的需要。通过对我国行政法与公共行政关系问题进行研究，以期对我国行政法研究与完善有所裨益。

参考文献

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