国土空间规划背景下的采矿用地整治策略研究

国土空间规划背景下的采矿用地整治策略研究

佐小牧

上海复旦规划建筑设计研究院，上海市，200433

摘要：伴随着各级国土空间规划成果逐步完成审批，地方中小城市发展过程中对用地指标的需求和国土空间用途管制要求之间的矛盾日益突出，尤其是对于采矿用地这类通常处于开发边界外，实际又属于建设用地地类的土地用途调整存在较大分歧。本文针对国土空间规划背景下土地综合整治过程中所存在的采矿用地复垦与保留的问题，基于安徽省马鞍山市向山镇实施的全域土地综合整治项目案例中采矿用地用途调整的情况，提出可供参考的实施策略，以期为以后同类型土地综合整治项目的实施提供参考。

关键词：土地整治、采矿用地、国土空间规划、用地指标

马鞍山市作为以铁矿石开采和钢铁冶炼为支柱产业的传统资源型城市，拥有以宝武集团下属的马鞍山钢铁厂为代表的大型矿业企业等多个地方龙头企业。马鞍山市向山镇在进行全域土地综合整治及采矿用地复垦的过程中对于马鞍山钢铁厂下属的南山矿业集团在镇域范围内的采矿用地资源进行了有效整合，在完成地方复耕复林指标的前提下同时保证了乡村振兴战略的有效实施。

一、项目背景和意义

改革开放以来，伴随着城乡发展差距的增大，新时代农村发展的问题日益凸显。其中环境问题，人力问题和教育问题一直是制约新时代农村发展的三大瓶颈。由于自然环境破坏、人力成本增加和城乡教育不均衡等问题，导致农村劳动力输出加剧，农村老龄化现象严重，进而导致抛荒成本低于耕种成本，大量农村耕地资源得不到有效保护和利用。万腾（2017）指出推进农村地区绿色发展是解决三大瓶颈的重要抓手，通过经济文明和生态发展并重，在保护环境的同时合理布局发展农村经济才是长期可持续的发展战略[1]。

在此背景下，党的十九大适时提出乡村振兴战略，自然资源部194号文等相关文件要求各级政府通过对乡镇进行土地综合整治试点来提高土地利用效率，改善农村自然环境。已经选为试点的乡镇普遍积极响应，土地整治可以在提升耕地质量的同时，通过建设用地指标增减挂的模式将多余的建设用地指标在地方土地市场进行交易流转。同时194号文也允许了一定程度上对永久基本农田的小范围调整，对于地方政府解决历史遗留图斑冲突，更新永久基本农田数据库提供很大便利[2]。马鞍山市在进行土地整治过程中选择以向山镇锁库村作为第一批试点，以“五统五促”的模式具体开展了土地综合整治试点工作。

五统五促模式指从“小村融大村”、“废塘变活塘”、“弯渠改直渠”、“小圩并大圩”和“散林成片林”五个方面分别对应农村宅基地、坑塘水面、沟渠、耕地和林地五类用地的用途调整[3]。本次试点还结合向山镇在进行中的采矿用地整治项目对现状采矿用地中的废弃矿场，废弃尾矿库进行复耕复绿。以期腾退建设用地指标，增加耕地指标，同时新增余量建设用地还可通过增减挂的模式用于远期向山镇的建设。

郭晓鸣（2018）认为乡村振兴战略实施的核心是解决‘人、地、钱’的问题【4】。即劳动力不足、土地利用不足和乡村振兴资金不足三大问题。五统五促模式下的乡村振兴的重要意义是促进乡镇从城乡统筹向城乡融合转变，通过合理的拆迁安置加快农村人口向乡镇人口转移。通过土地用途管控的模式下的用地分类调整，合理管控规划范围内各类用地指标的平衡，保障新时代乡村振兴战略的有效实施。同时配合土地流转市场以及土地利用增减挂钩政策为乡村振兴提供资金，同时解决乡村振兴最重要的‘人、地、钱’的问题。

二、项目现状分析

1、项目概况

向山镇地处马鞍山市东郊，为主要的矿集区，现有铁矿矿业权27个，采矿权14个，其中已探明的磁铁矿保有量5.07亿吨，其中1.17亿吨分布在高村地区。现阶段高村采场矿石开采面临的最主要问题是缺少发展转化通道，没有适合的转化通道，导致乡村的可利用矿场资源无法被盘活，无法通过特色发展的道路，带动全民经济。向山镇范围内有马鞍山钢铁厂的多处在采和废弃矿坑，排土场和尾矿库，其中位于向山镇东北部的高村采场和高村排土场是向山镇开发边界范围外最大的独立采矿用地，如图1所示。

图1 马钢南山矿矿区分布图

2、项目分析

根据前期项目调研和与企业相关负责人的多次沟通，高村采场属于露天开采，伴随矿石开采而出的排土都堆放在紧邻的高村排土场，这些排土本身仍具备一定的经济价值，企业可以通过初步加工将排土转化为工程建设中的常用材料机制砂在周边地区销售。但是如果直接复垦为耕地或者林地会导致这些存量资源无法利用，对于企业也会造成一定的损失。同时马鞍山钢铁厂此前在向山镇锁库村获得开采权的高村四期工程也遇到因为开采区影响范围周边仍有农村宅基地等因素无法进行开采。如图2所示。

图2 高村3期、高村四期开采范围图

三、采矿用地整治策略研究

采矿用地整治的核心策略是响应习近平总书记提出的关于乡村振兴的重要指示，通过乡村振兴战略加速国家现代化进程中城乡发展不平衡的重要问题（叶兴庆，2018）[5]。加快美丽乡村建设，解决在空间上出现的乡村耕地碎片化、空间布局无序化、土地资源利用低效化、生态质量退化等多维度问题。

1、采矿用地整治原则

本次采矿用地整治采取政策引领、因地制宜和矿地互补原则。首先基于全域土地综合整治的重要窗口，结合五统五促等相关政策文件划定采矿用地整治范围，整治规模和整治时序。再因地制宜的和地方采矿企业的开采运输需求相结合，确认合适的整治方法，最后依据矿地互补原则，在采矿用地、农村宅基地、耕地、林地和其它用地之间取得用地指标供求总量的平衡。

2、采矿用地整治的技术手段与方法

采矿用地整治的技术手段主要是对采矿用地的矿坑进行土地回填，土地平整，地表复耕复绿等工程。完成复耕复绿之后上报自然资源和规划局有关部门审核。在国土空间一张底图的数据库中将对应采矿用地更新为农用地或林地。依据复耕之后耕地的质量和基础设施情况具体划分为一般农用地或者高质量农田。再依据增减挂政策在土地市场上流转。马鞍山市现行的增减挂政策源自2018年国务院办公厅印发的《城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂管理办法》，办法中提到允许节余耕地指标跨省进行交易，并由国家确定交易土地指标的单价。根据复垦土地的类型、区位和质量，交易价格分别在30-70万元不等。其中除北京、上海等主要城市外，复耕为一般农用地后交易价格为30万元/亩，复耕为高标准农田后交易价格为40万元/亩[6]。

四、项目难点及解决策略

综上所述,向山镇土地整治中遇到的矛盾主要集中在以下几个方面：1）采矿用地如果无法复耕就无法产生可用的建设用地指标和耕地指标用于土地流转增减挂。2）高村四期周边村民如果不能及时搬迁会影响高村四期的开采。3）废弃矿坑、排土场等用地如果不能合理及时的整治，长期暴露在空气中容易产生较大环境影响。

规划通过三阶段策略分阶段分步骤解决向山镇全域土地整治项目落实的问题。第一阶段依托五统五促的用地调整窗口，将向山镇锁库村在高村四期影响范围内的农村宅基地复耕为耕地（详见图3：锁库村土地整治权属调整方案），其中具备一定条件的土地可以复耕为高品质农用地。同时由马鞍山钢铁厂的南山矿集团提供村庄拆迁撤并的一系列费用。使高村四期得以正常开采。拆迁涉及108户，其中小部分重新安置在锁库村南部的锁库新村安置区，大部分安置在向山镇镇区的安置小区。

第二阶段研究确定一条皮带运输廊道，从马鞍山钢铁厂在凹山湖地区现有的运输廊道延申到马鞍山市靠近江边的码头地区，帮助企业将存量排土运出。马鞍山市本地砂石骨料市场生产的砂石以机制砂和水洗机制砂为主，主要通过公路运输售往南京等周边主要城市，内河航运可以在成本接近的情况下，将排土大量运输到上海等长江中下游城市出售，逐步的解决存量排土资源堆积的问题。

第三阶段在前两阶段的基础上对于马鞍山钢铁厂南山矿地区的存量废弃矿坑进行复耕复绿。针对“山水路林”四个方面，对于采矿用地范围内的山体予以复绿，对水塘进行水环境治理和疏通，对道路予以保留，对林地依据情况进行生态修复。建设用地集中集聚、空间形态高效集约的国土空间新格局。整治重点区域包括东北侧的三个大型矿坑和东南侧的洋河支流，如图3所示。

图3 锁库村土地整治权属调整方案

五、项目完成效果及心得体会

1、项目完成效果

向山镇的全域土地整治工程自2021年开始实施至2023年底完工，锁库村完成了拆迁范围内全部108户民居的拆迁安置工作，同时在安置地区新增各类基础设施、马鞍山钢铁厂南山矿业集团同步封闭了南侧的凹山总尾矿库、城门垌尾矿库和凹山排土场，并对地表实现了坝面排水沟修复，地表复耕复绿，对周边实行了人居环境及水环境提升整治。锁库村农村宅基地搬迁后的新增耕地主要以高品质水田为主，旱地和水浇地为辅，已完全投入农作物生产。

2、项目心得体会

通过实地和村民、村干部以及向山镇镇政府工作人员的多次沟通，切身了解到全域土地整治在实施过程中面临的诸多困难。最常见的是村民在搬迁撤并过程中担心自身权益得不到保障或者为了争取利益最大化而提出的各项要求。由于全域土地综合整治的资金并非一步到位，而是在土地整治完成前后依据完成情况分批次到位，导致在村民搬迁后和耕地指标进入增减挂钩系统流转前，项目本身现金流紧张的情况。为了保证项目的尽快实施，村委会通常会优先支付拆迁施工的工程款，最后支付村民的搬迁补偿款，在此过程中常会导致村民对后续拆迁行为产生抵制。另一种较为常见的情况是在拆迁农村宅基地所在房屋长期居住的村民实际户口不在本村，由此导致获得的拆迁补偿金额较少。为了争取同等水平的拆迁补偿而拒绝拆迁，由此导致的项目整体进程的延误。

因此在五统五促项目实施过程中，作为规划从业人员切身感受到即使是本身有利于城市发展和农民本身处境的政策，由于地方群众对政策的本质缺乏了解，在实施过程中也会遇到极大的推行阻力。作为规划从业人员应该极尽所能的去帮助各方利益主体在主要诉求上力争做到求同存异，让各方对于项目有合理的认识，从根本上加快推动项目落地。本次项目由于成功引入了马鞍山钢铁厂作为拆迁撤并的前期出资方，从源头上突破性的解决了项目资金流动性不足的问题，政府土地整治资金只要用于对搬迁房屋的拆迁工作即可，资金压力小，项目周转快。并且该种模式也适宜在其它同类型采矿用地整治项目中得以复制。

结束语

采矿用地的合理置换对于地方土地资源和矿产资源的合理利用起到至关重要的作用。地方自然资源和规划部门在土地整治过程中不仅要做好复耕复林土地指标的平衡，还要保障地方支柱企业的可持续生产；在对采矿用地合理复垦，美化环境的同时也要兼顾地方矿产资源的合理开发和有效利用。实现国土空间用途管制、生态保护修复和地方发展诉求的协调统一。

参考文献：

[1]万腾.新时代推进农村发展的思考[J].农家参谋.2017(21).

[2]自然资源部关于开展全域土地综合整治试点工作的通知，[EB/OL].https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2019-12/18/content_5462127.htm,2024-5-03

[3]我市发布“五统五促”土地综合整治试点工作有关情况,[EB/OL].https://www.mas.gov.cn/zwgk/xwfbh/21159141.html,2024-5-03

[4]郭晓鸣,张克俊,虞洪,高杰,周小娟,苏艺.实施乡村振兴战略的系统认识与道路选择.[J].农村经济.2018(01).

[5]叶兴庆.新时代中国乡村振兴战略论纲[J].改革.2018(01).

[6]城乡建设用地增减挂钩政策升级,[EB/OL].人民日报,2024-4-23