决不“放水”--无证取水行政处罚听证会剖析

决不“放水”--无证取水行政处罚听证会剖析

张江侠

丹凤县水利局   陕西省商洛市丹凤县726200

导言：近年来，随着环境污染问题日益凸显，水资源管理愈发严格，而无证取水案件也屡见不鲜。无证取水行为无异于对水资源的私自占有和非法使用，其严重影响了地下水和地表水的利用与保护，法律法规的执行与落实也成为了当下亟待解决的问题。本文将从行政处罚无证取水听证会案例出发，对此类问题进行深入剖析，以期引起社会的关注和重视。

本次无证取水行政处罚听证会的一般程序包括了提前七天向听证人通知参加听证的时间和地点；举行听证会双方当事人及其委托人进行称述和发言；双方当事人提交证据证材料；执法机关作出处罚的决定等。

一、无证取水听证会基本情况摘要

无证取水在各地屡见不鲜，本文选自陕西山区某县陕西某公司无证取水行政处罚听证会进行剖析。根据《中华人民共和国行政处罚法》第六十三条之规定，应陕西**公司（以下简称**公司）的申请，就**县水利局拟对陕西**公司未经批准擅自取用地下水行为，作出的行政处罚告知书：责令停止违法行为，限期采取补救措施并处罚款一案举行了听证会。

本次听证会于2022年8月10日上午9时在**局一楼会议室举行，听证主持人1人、听证员2人，记录员1人。参加听证会的调查人员水利局水政监察大队队长、干部职工、水利局法律顾问，当事单位陕西**公司法人代表、委托代理人（陕西**公司党支部书记）共12人参与了本次听证会。

听证会开始后首先由本案调查人员宣读了案件的事实，拟做出行政处罚依据和拟处罚决定。经查证确定：

当事人违法的事实：陕西**公司于2015年1月成立，2020年开始建厂，2021年6月打井，7月抽水制水，8月开始试生产矿泉水，自2021年7月到2022年6月，该公司利用抽取地下水共生产矿泉水9100件共计一百多吨，期间未办理取水许可证，未缴纳水资源税。其行为属于未办理取水许可证擅自取用地下水。

当事人违法的证据：调查询问笔录2份、用水情况核查说明1 份、成品矿泉水数量统计1份、现场勘验笔录附图1份。

对当事人违法处罚的法律依据：陕西**公司未办理取水许可证擅自取用地下水的行为违反《中华人民共和国水法》第四十八条“直接从江河、湖泊或者地下取用水资源的单位和个人，应当按照国家取水许可制度和水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门或者流域管理机构申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权”以及国务院颁布的《取水许可和水资源费征收管理条例》第二条第2款：“取用水资源的单位和个人，除本条例第四条规定的情形外，都应当申请领取取水许可证，并缴纳水资源费”法律法规之规定，依据《中华人民共和国水法》第六十九条第1款、《取水许可和水资源征收管理条例》第四十八条之规定进行行政处罚。

对当事人违法处罚的建议：1、责令停止违法行为，限期采取补救措施；2、对陕西**公司处以罚款人民币2万元。

案件调查人员在宣读了以上案件的事实，拟做出行政处罚的依据、提供了相应的证据后。随后陕西**公司提出了以下意见：

1、县水利局作为行政监管部门，对《中华人民共和国水法》等法律法规宣传不到位。很少来过公司进行检查指导工作，未曾宣传和告知取水用水需要办理许可证。公司并不知道要办理取水许可证等规定。其次，县水利局水政监察大队向公司发出责令限期整改违法行为通知后，公司态度端正，在给予的整改期限内已经办理了取水许可手续。并且与县上对扶持和发展民营企业的大政方针相抵触，伤害了民营企业积极为**县经济发展贡献力量的积极性。

2、据了解，县上违法取水并不只有陕西**公司一家公司，不懂法的现象相对普遍。现在仅仅只对陕西**公司予以行政处罚，特别是对于罚款的处罚，认为水利局行政执法有失公平，要罚就让大家都接受行政处罚。

3、水利局行政执法存在肆意问题，一是发出的2022第**号《责令停止违法行为通知书》落款日期有瑕疵。二是第**号通知书中给予的整改期限尚未届满，却又发出了《行政处罚事先告知书》，二份通知自相矛盾，说明了执法水平存在问题。

根据听证会的调查情况，听证主持人对双方争议的焦点问题进行了归纳，指出本次听证会的争议焦点就是：陕西**公司无证擅自取水行为是否应予以行政处罚。双方对此争议焦点无异议。

在调查辩论阶段：

案件调查人员及法律顾问针对当事人提出的意见进行了辩论。认为，陕西**公司无证擅自取水，并建设取水设施的违法事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，处罚适当。具体理由主要是：1、行政监管和行政执法是不同的部门，不懂法不是不承担法律责任的理由；2、陕西**公司拿到取水许可批复文件是2022年*月**日，但这并不等于说，补办了手续，前期的违法行为就不予以追究。从2021年7月至2022年6月，该公司抽取地下水生产成品矿泉水9100件共计一百多吨核算取用水量，这期间并无取水许可证。可以认定该公司无证取水违法属实，应当依法依规进行处罚并无不当；3、*水资改【2022】第**号《责令限期改正违法行为通知书》和*政水告字【2022】第**号《行政处罚事先告知书》并不矛盾，前者是要求陕西**公司在2022年9月1日前必须采取整改补救措施，逾期将进行拆除取水设施，予以罚款的处罚；而后者则是对于前期违行为的处罚，并不是陕西**公司所理解的只要补办了手续就可不再处罚；4、关于*水资改2022第**号《责令限期改正违法行为通知书》落款日期瑕疵问题，原件与复印件均有送达人、签收人签名及日期，并不影响案件实体处理。

根据以上理由，听证组认为行政处罚建议的幅度合法合理，陕西**公司的辩解依法不能成立。

二、听证结论及处理意见

双方最后陈述意见：

1、调查人员认为：本案证据确凿，事实清楚，落实补办手续并不抵消违法取水事实，企业拿到县行政审批服务局取水许可批复文件也可以追究其在无证取水期间的违法责任。陕西**公司无证取用地下水一案，违法事实清楚，证据确凿充分，适用法律正确，处罚适当。

2、当事人及委托代理人认为：县水利部门不一视同仁，难服人心，该公司已在落实办理当中，且未超过整改要求期限（该公司2022年8月**日已经拿到县行政审批服务局的取水许可批复文件），要求从轻处理，以教育整改为目的，免除罚款，对于调查人的辩论意见他们不认可、不接受。

主持人及听证员认为，此案中陕西**公司无证取用地下水的事实清楚。县水利局水政监察大队建议罚款2万元是按照水法律法规规定最低下限做出的处罚，有根有据，适用法律也是准确的。白*作为该公司负责人，理应带头遵法守法敬法，但其却法律意识淡漠，竟然不知道生产矿泉水的企业应当办理取水许可。在水政监察大队立案调查中，配合水利部门执法本就是企业最基本的素养和常识，应该主动作为，不是等有人督促了才办理手续。一个企业不守法的后果肯定会造成经营过程出现挫折。从这个方面上来说，对陕西**公司做出行政处罚，也是对该公司的一次普法宣传和教育，希望该公司能够吸取教训，守法经营。但考虑陕西**公司在听证会上提出的意见中，关于陕西**公司目前已经取得了合法取水手续，请求水利局酌情考虑，要求免除罚款的问题。也可以依据《行政处罚法》第三十三条第1款、第4款之规定，不予处罚。经过最终讨论后形成以下两种处理意见：①维持原处罚决定，维护水法律法规尊严，处罚款2万元。②处罚是手段不是目的，不能以罚代管，该公司目前已经拿到取水许可批复文件，取水量及危害程度较小，也提出了免于处罚的请求，建议免于处罚，对当事人进行批评教育。以上两种意见具体如何决定，按程序提请局务会议集体研究讨论决定。

三、问题探讨

1、行政处罚力度是否足够

调查发现，在“限量”、 “限价”等一系列水资源管理政策实施中，行政处罚是常用的手段，然而，由于处罚力度与被处罚行业或企业背景、罚款标准等因素有关，其效果也参差不齐。对于无证取水行为而言，这种情况也同样存在。尽管政府已经明确表示对此类问题予以重视和整治，但实际操作过程中，没有具体可行的执行标准和流程，往往导致实际罚款低于理论罚款，相关部门的责任也常常不能得到有效地落实。

2、法律法规的执行与监管

尽管环保公益组织和民间人士们广泛呼吁加强对无证取水的惩罚力度，但迫切需要落实的还是执法的具体操作流程、标准以及监管的加强。由于无证取水案件诉讼程序繁琐、执行难度大，执法人员往往难以切实保障公正、严谨的执法环境，这也带来了强制执行措施的不确定性、执行成本的增加等问题。因此，政府和执法部门在执法过程中应完善具体实施方案，加强对资源的监管和执法机制的健全。

3、公众意识与监督

提高公众意识、强化个人责任是保护环境和水资源的基石。这其中最核心的是公众作为信息提供者和监督力量所能发挥的作用。政府和社会各界应加强宣传教育，转换公众观念，加强对公众的能力、责任感和行为方式的培养。同时，也要通过媒体和网络平台，及时公布最新的资源保护政策和管理规范，让公众了解、支持和参与政府的行动。

四、听证程序的不足与完善的分析

1、组织听证的行政机关组织相关规定模糊

依据《行政处罚法》第四十二条规定在行政机关作出处罚决定之前，行政机关应当告知当事人有要求举行听证的权力，当事人要求听证的，行政机关应当组织听证。这种规定并不能够完整的反映听证程序的性质，而听证程序作为一般程序中的特殊阶段，是行政机关的义务，更是相对方的权利所在。这种模糊的规定，使得这种若不主动放弃就应当享有的权利产生了偏差。

2、对听证主持人缺乏必要的规范

当前听证程序中的主持人对其自身职权、地位规定不明确。依据《行政处罚法》第四十二条第1款第4项规定听证由行政机关指定的非本案调查人员主持进行，当事人认为主持人与本案有直接利害关系的，有权申请回避。在这个规定之中，并没有对听证主持人的法定职权、地位进行规定，并且一些具体要求也没有相应的提出。但这条规定却是该法关于听证主持人的唯一规定，也正是规定的模糊，导致一些缺乏应用知识、素质、能力的主持人的出现，让听证会变成走程序，无法发挥出应有作用。

3、对听证笔录在行政处罚决定中的作用无明确规定

我国《行政处罚法》第四十二条第1款第7项规定听证应当制作笔录，笔录应交当事人审核无误后签字或盖章。从内容上看，听证笔录是听证过程的书面记载，在内容方面并没有具体的规定，对操作性的界定非常模糊，并且听证笔录的作用也没有明确规定，使得听证笔录在听证程序中的作用，变得可有可无。

五、完善行政处罚听证制度的设想

1、扩大听证程序的适用范围

2、明确行政机关义务、扩大听证当事人范围

3、建立并完善听证主持人制度

4、完善听证代理人制度

     结束语：无证取水行政处罚应该遵循公正、公平、公开原则，力度和执行流程也需要进一步明确和落实，以保护水资源，维护水环境。相关部门应落实科学、有效的监管机制，加强法律法规的执行和执法的严谨性和公正性，充分发挥社会各界的监督作用，加强民间调查机构和专业部门的建设，提高公众意识，确保资源保护能够在实践中具有可操作性和合法性。同时，也需要进一步加强协调和合作，积极推进水资源管理和保护的多方协作，形成全社会共同参与的良好环境和氛围，以实现可持续发展的目标。

参考资料：

1、《中华人民共和国水法》2016年7月2日修订

2、《中华人民共和国行政处罚法》1996年10月1日起施行

3、《中华人民共和国行政复议法》1999年10月1日起施行

4、国务院《取水许可和水资源费征收管理条例》2006年4月15日起施行