2023年5期《中国建设信息化》放“工程管理”栏目

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基于“GIS+奥维”的城市建设信息化管理研究

叶宇

温州市龙湾城市中心区工程技术保障中心 浙江温州 325000

摘要：“十四五”期间，我国常住人口城镇化率要提高到65%，城市化的进程不断加快，对于城市建设信息化管理的要求也不断提高。通过制度和技术的创新，建立土地、规划、建设管理三者之间的联系，实现城市建设信息化管理，对于系统性完善城市建设全过程管理至关重要。基于“GIS+奥维”的城市建设信息化管理，整合土地、规划、建设信息，实现城市建设信息移动、可视、动态、精准化的全过程管理，将有效提高城市建设管理效率和水平。

关键词：城市建设，信息化管理，GIS，奥维

2023年5期《中国建设信息化》放“工程管理”栏目

前言

党的十九届五中全会指出：要加强数字社会、数字政府建设，提升公共服务、社会治理等数字化智能化水平。城市建设管理要以数字政府为基础促进工作能力提升，需要创新管理模式，信息化为创新提供了方向，有助于推进数字政府改革。伴随机构改革的背景，“多规合一”及国土空间规划“一张图”建设进程加快，基于“GIS+奥维”实现城市建设“一张图、一张表、图表合一”化管理也将成为大势所趋。

1基于“GIS+奥维”的城市建设信息化管理模式

1.1管理方式的确定

城市建设信息化管理，从根本上讲就是对城市建设过程中产生的方方面面数据加以管理，数据的融合是信息化的关键。城市建设数据种类多元，涉及跨专业、跨行业、跨部门多，对于部门协作和人才队伍保障及制度保障体系和数据标准体系具有较高的要求。平台是城市建设信息展示的窗口，在选择上既要具备强大数据分析、处理、存储的能力，又要能够实现复杂功能的简单应用，同时还要适应多元办公环境变化的需求。构建以促进数据融合机制为核心，平台创新为基础，“GIS+奥维”为管理手段的管理模式，将有效提升城市建设信息化管理水平和能力。

1.2管理平台的架构

基于“GIS+奥维”的城市建设信息化管理平台总体框架包括四层，分别是用户层、功能层、数据层和设施层。此外，还需要体制机制和人才队伍两大要素支撑。用户层对应的是城市建设主体管理人员；功能层对应于ArcMap和奥维地图等软件的使用功能，包括后台数据存储，过程中图形编辑、数据更新、数据分析、数据统计以及前台数据空间移动、可视化展示；数据层对应于地理信息数据库中的基础地理信息、规划阶段信息、实施阶段信息，是被管理的对象，也是被使用的对象；设施层对应于实现软件功能的硬件和网络设施，包括计算机、服务器、网络设备、手机等。

图1 系统分层示意图

2.“GIS+奥维”在城市建设信息化管理中的应用情况

2.1PC端应用情况

2.1.1基础信息管理情况

基础信息包括影像图信息和界线范围信息，借助SXEarth软件可获取18层级卫星影像图（精度可达0.3米），经与西安80坐标系行政界线图图层叠加，可以便捷、直观地查看辖区目标位置的土地开发利用现状情况，了解城市开发项目涉及行政区域的跨度，实现项目的精准对接推进。

2.1.2规划阶段的信息管理情况

规划阶段的信息主要包括国土空间规划、土地征收情况等土地要素信息和控制性详细规划、地名规划等规划要素信息。赋予土地要素和规划要素地理空间属性，建立相关指标数据信息与空间位置的关联，实现规划阶段信息的“图表合一”化管理。

（1）在土地要素信息管理方面。土地是城市开发建设的载体，通过GIS将国土规划图、征供地图与控规地块图层叠加，实现土地信息的便捷查询，目标位置用地属性和征地、供地情况一目了然，可随时了解任一目标位置的用地情况，以研判其开发成熟度，为政府投资计划制定提供决策依据。

图2 用地征收情况查询显示界面图

（2）在规划要素信息管理方面。城市开发建设是对规划指标的落实，规划指标为城市开发建设提供指引。通过GIS将控规成果空间属性化，建立控规指标数据库，将规划地块与规划指标进行空间关联，实现规划数据的可视化。根据道路等级以不同颜色线条显示辖区全部道路，可以直观了解辖区范围内的路网分布，查看道路宽度等规划信息；根据地块性质分类与控规用色标准以不同色块显示辖区全部地块，可以直观了解辖区范围内土地的用地性质、用地面积、容积率等主要规划指标信息。

图3 道路及市政规划查询显示界面图

图4 地块查询显示界面图

2.1.3规划实施过程中的信息管理情况

（1）在项目基本信息管理方面。通过地块编号连接规划地块属性表与项目基本信息和地名信息表，实现地块编号、项目名称、项目类别、项目类型、建设性质、建设内容和规模规划、总投资、计划工期、已完成累计投资、至上年度年底完成形象进度、年度形象进度要求、地名等信息的窗口化显示。同时，可通过符号系统按项目类别、类型、建设性质等属性以不同色块加以显示，实现相关信息的空间可视化。

图5 项目基本信息管理查询显示界面图

（2）在项目审批信息化管理方面。审批阶段主要包括项目建设前期的立项、土地征收及用地批复、施工图设计及审批等内容，是一个项目后续得以落地的关键阶段。涉及的信息量大且时效性强，各环节之间互为前置条件，需要建设主体内部科室间的密切配合，及时互通信息。通过关联规划地块属性表与项目建设阶段信息表的立项阶段表、征迁阶段表和设计阶段表，实现项目立项阶段、征迁阶段、设计阶段等不同阶段信息的集成窗口化显示，轻松获取项目前期立项、用地手续办理、施工图设计等过程的全流程信息。

图6 项目审批阶段信息化管理查询显示界面图

（3）在项目建设信息化管理方面。项目实施阶段具有建设周期长，涉及面广的特点。一般项目的建设周期在2—3年，过程中需要不断协调解决各类问题，对项目建设信息管理的全面性、连续性及动态性要求高，从而形成问题及时化解的正向反馈机制，推进项目建设。通过关联规划地块属性表与项目建设阶段信息表的实施阶段表、资金计划表和存在问题表，窗口化显示项目施工阶段信息的有效管理及资金计划和存在问题情况，提高信息管理和传递的效率。

图7 项目建设阶段信息化管理查询显示界面图

（4）在项目档案信息化管理方面。城市建设信息化管理是一个对项目实施过程中所产生档案资料提炼和管理的过程，档案是城市建设信息化管理的信息源和数据支撑。城市开发建设是一个动态的过程，城市建设所涉及的档案资料同时具有时间和空间的属性，同一时期往往涉及不同地理位置的不同项目，不同时期也会涉及相同地理位置的不同项目，档案资料也在不断地补充叠加。为要素图层设置 HTML 弹出窗口属性，可将地块或者道路与档案存储的文件夹进行链接，在实现档案数据窗口化显示的同时，以弹窗的形式打开指定位置项目文件夹，准确、快速地实现档案资料的获取。

图8 项目档案信息化管理查询显示界面图

2.2移动端信息管理情况

城市建设是在一个开放空间进行的，是一个需要多方动态协调的过程，及时准确的信息获取是协调的关键，需要实现信息的移动获取。通过奥维地图，可有效建立与GIS的联系，通过手机屏幕点击相应的图块就能获取项目相关的基本信息。

图9 移动化信息管理查询显示界面图

2.3“GIS+奥维”下城市建设信息化管理取得成效

2.3.1绘制城市建设信息化“一张图”

城市建设信息化“一张图”依托GIS系统的数据关联、叠加分析、符号化等功能，实现城市建设信息符号化。以不同色块区分地块用地性质和征地、供地情况等信息，使区域土地开发利用情况空间可视化。有助于摸清城市开发建设的家底，全面把握城市开发建设强度，合理安排城市开发建设时序，实现城市建设的精细化管理。城市建设“一张图”管理打破了传统城市规划信息化建设的数据隔阂，有利于突破事权分离产生的信息孤岛，化被动为主动实现有效综合管理。

2.3.2整合城市建设信息化“一张表”

实施阶段信息“一张表”管理有利于实现规划实施全生命周期管理，促进城市建设有序推进。城市建设是一个个项目的有机集合，每一个项目从规划到落地都要经历前期研究、立项审批、规划审批、施工设计、施工审批和竣工验收等环节，缺少任何一个环节都不行。基于“GIS+奥维”的城市建设信息化管理，通过GIS的数据关联功能，以地理空间属性构建规划实施前及过程中的信息联系，使项目建设的各个环节都有迹可循，实现从规划到建设全过程的全生命周期管理。

2.3.3初步实现城市建设数据融合共享

通过与部门及第三方机构间的协同，在数据融合的综合管理体制下打破“数据孤岛”，有针对性地实现城市建设数据的融合共享。通过将片区影像图、规划图、征供地图等图形资料及规划用地指标表，项目基础信息表、项目立项阶段、征迁阶段、设计阶段、实施阶段、资金计划、存在问题信息表等涉及多部门不同实施阶段、不同类型、不同空间位置的数据进行整合，形成一个城市建设信息数据资源库，为数据的共享创造了前提，也为城市建设信息化管理奠定了基础。同时，依托GIS与奥维地图的互动，实现PC端数据与移动端数据点对点的共享，通过手机即可进行信息查询，实现城市建设信息的移动、可视、动态、精准化管理。从而突破办公环境的限制，破解了项目分布广、数量多带来的管理难题，提升城市建设管理的效率和水平。

3.基于“GIS+奥维”的城市建设信息化管理存在的难题

3.1对城市建设信息化工作的认识不到位

受固化思维的影响，城市建设主体在开发建设过程中往往“重建设，轻管理”，工作重心集中在工程建设方面，注重进度、质量等现场的管理，忽视了信息化对城市建设的重要作用。此外，信息化建设及维护需要投入大量时间成本、资金成本，在各级地方财政普遍存在资金压力且平台建设成效具有不确定性的前提下，一旦高投入不能带来高效益，不能有效提高工作成效，就会带来较为负面的影响。出于对试错成本的考虑，会对平台建设持谨慎态度，限制城市建设信息化管理发展。

3.2城市建设信息获取沟通协调难

城市开发建设不是孤立的，是由多部门协同推进的，不可避免会涉及多部门间的信息传递。受行政体制限制影响，存在部门间信息不对称、信息保护主义、数据格式不统一等问题，相关信息和数据共享的渠道不畅通，信息获取沟通的时间成本高、周期长，大大降低了信息获取的效率。

3.3城市建设信息化全生命周期管理程度低

城市开发建设项目从前期研究—立项—施工图设计—施工，是分阶段实施，逐层推进的一个动态过程。各环节环环相扣，互为前提，有明显的先后顺序。传统的城市开发建设注重分阶段管理，缺乏对项目建设全生命周期信息的动态把握，就容易出现过程环节的衔接不到位，增加下一环节实施的时间成本。

3.4城市建设信息化管理的数据标准体系统一难

城市开发建设过程包括规划编制、土地征收、项目立项、施工图设计、项目施工等诸多环节，每一个环节都会产生大量的信息数据，所产生的数据往往涉及多个部门，且数据格式多样。即便政府机构改革后，随着部门的撤并，很大程度上已经促成了数据格式的统一。但考虑历史数据衔接问题，地方上还是长期存在多坐标系统并用的情况。当前，温州仍然有西安80坐标、温州城市坐标、温州2000坐标、国家2000坐标四套不同的坐标系统在用，给数据的融合带来了难度，降低了数据处理的效率。

3.5城市建设信息化管理专业人才队伍不稳定

基于地理空间的城市建设信息化管理涉及多学科的交叉，需要地理科学和计算机科学方面的基础知识，也需要对城市建设管理方面的业务有所把握。要建立专业、稳定的人才梯队，才能实现城市建设信息化管理的有序衔接，不断促进工作效率的提高，激发创新活力。但基层建设主体在人员组成上以规划、工程项目管理专业技术人员为主，具备基础数据处理和分析能力的人不多。此外，存在管理队伍流动性强问题，人员更替的过程中，容易出现数据资料缺失等情况，影响城市建设信息化管理的可持续推进。

3.6城市建设信息化管理的数字化、智能化水平低

在日常管理实践过程中发现，城市建设信息化管理的数字化和智能化水平仍然不高。主要表现在于还未实现城市建设全业务流程、全生命周期数字化的打通，跨部门、系统数据的互联互通尚未实现，数据获取、数据处理、数据共享等方面的手段还较为传统，效率较低，缺乏技术上的创新，不能满足当前快速城市化发展的需求。

4.城市建设信息化管理的对策

4.1提高思想认识，不断加强城市建设信息化建设水平

随着城市化进程的不断加速，城市发展已经告别了粗放型的城市发展模式，由大搞基建、大建大美，逐渐转向精建精美。作为城市开发建设的核心、主战场，城市建设主体在建设信息化管理水平上要不断提高。一是要进一步转变传统的思想观念，突破固化思维。充分认识实现城市建设过程信息化管理的重要性，在日常建设和管理中，不断提高和完善城市建设信息化管理意识。二是推进管理方式和技术创新，提升信息化管理水平。要探索、完善、创新城市建设信息化管理的方式和技术，不断推进新理念、新技术在城市建设信息化管理中的运用，实现城市建设管理模式创新，提高城市建设信息化管理水平。三是建立绩效考核体系，深化责任意识，以保障城市建设信息化管理工作的有序开展。

4.2打破行政体制限制，消除“信息孤岛”影响

打破信息孤岛，实现跨部门、跨科室的规划信息数据融合、共享，是提升城市建设信息化管理水平的根本。一是协调相关部门，拓宽信息化沟通渠道。城市建设信息化管理要求能够全流程、全覆盖，需要整合各层级、各部门相关信息系统和数据资源，实现物理分散、逻辑集中、资源共享，达成上下联动、纵横协同、深度应用的系统建设目标[1]。在规划立项、需求调研、系统建设各阶段均要与各相关部门保持紧密沟通联系，通过有效的工作机制、充分利用各种形式的沟通渠道，整体化协同推进系统建设。二是利用好行政体制改革的成果，推进城市建设数据的融合，实现“一张图”管理。以行政体制改革为依托，消除部门间的“信息孤岛”现象，打破数据壁垒，为城市建设数据的融合创造条件。

4.3要加快统一数据标准，构建数据共享机制

一是构建标准体系，标准体系建设是实现数据共享的基础性工程，信息孤岛的治理也须有技术标准支撑。只有建立数据、接口、平台对接、运行管理、网络安全等一系列标准，确保数据的唯一性、规范性、完整性、全相关性，才能实现数据价值的最大程度挖掘[1]。要循序渐进推进坐标系统向国家2000坐标系转换，确保现时数据格式的统一，同时加快历史数据的转换，为城市开发建设不同阶段数据的有序衔接及部门间数据的互联互通奠定基础。二是建立利益补充机制，加快公共数据集中和共享， 建立数据确权、分类、流通、交易机制[2]。将数据作为一种资源，充分利用价值规律，实行数据有偿使用，以调动数据提供者信息共享的积极性[3]。三是要进一步加强数据的更新和维护，数据的更新和维护对于城市建设信息化管理系统相当于是一个“新陈代谢”的过程，只有实现数据的动态更新和维护，才能实现城市建设信息化管理的可持续发展。

4.4强化纵向衔接，全面实现城市建设信息全生命周期管理

一是强化建设主体内部衔接，建立纵向环节联系。针对城市建设的各个环节，明确内部的职责分工，建立内部的工作交接机制，确保城市建设过程中上一环节的数据和资料能够以最快的流程传递给下一环节，对于城市建设信息化管理数据库数据的完善具有积极意义。二是树立“一盘棋”管理理念，实现城市建设全生命周期管理。通过业务细化分析和重组，推进管理事项整合，将管理有效覆盖城市开发建设项目的全生命周期。以便对城市开发建设情况的全面把握，更好地实现统筹管理。三是建立“一张表”管理方式，实现城市建设数据的动态管理

。城市建设涉及项目前期研究、立项审批、规划审批、施工设计、施工审批和竣工验收等环节，通过表格形式罗列各环节的工作内容和流程，便于对城市建设数据的集中把握和动态管理。

4.5优化用人机制，持续加强人才队伍建设

数据、平台、人是实现城市建设信息化管理的三个要素，城市建设信息化管理需要以管理人才为驱动力。不断推进用人机制的优化，加强人才队伍建设，是城市建设信息化管理的根本保障。一是建立完善的用人管人机制，优化建设主体的人员结构，提高信息化管理专业技术人员的占比。在人员招考或人才引进时，要有针对性地设置计算机科学、地理信息科学等与信息化管理相关的专业，充实城市建设信息化管理人才的储备。二是要重视专业人才队伍的培养，鼓励城市建设信息化管理专业技术人员强化继续教育工作。制定各种有效措施与政策，激励城市建设信息化管理专业技术人员进行自主学习，为城市建设信息化管理培养中坚力量。定期组织培训活动，特别是针对非信息化管理专业技术人员的学习培训，整体提升管理人员参与城市建设信息化管理的业务能力。除了要重视个体人才培养外，还要做好城市建设信息化管理人才团队的打造。如在培训的优质人才中优中选优，组建城市建设信息化管理工作小组，健全工作小组的管理机制，发挥团队力量，为数据发掘、运用提供保障[4]。

4.6提升城市建设信息数字化、智能化管理水平

平台是城市建设信息化实现的载体，平台的创新也是推动城市建设信息化管理向数字化、智能化升级的技术支撑。一是要在平台创新上做加法，完善技术手段。要结合工作实际和业务特点，选择适合日常工作管理平台。探索创新“平台+”，有机整合现有平台资源，不用在系统开发上耗费过多的时间成本和金钱成本，可以以最少的投入，实现最大的成效，不断丰富城市建设信息化管理的技术水平。二是要功能创新上做加法，实现智能化管理。以问题为导向，探索功能使用的创新。三是要在终端创新上做加法，实现移动化多元管理。仅限于PC端和办公室环境的信息化管理，已经不能满足当前城市快速发展的要求。通过ArcMap与奥维地图互动，实现城市建设信息的移动、可视、动态、精准化管理，是城市建设信息化管理向PC端和办公室环境外延伸的有效尝试。四是要在管理操作上做减法，实现复杂功能的简单应用。基于“GIS+奥维”的城市建设信息化管理系统，回归GIS的基础功能，在硬件上只需要日常工作中使用的计算机和手机，软件上不用复杂的系统架构，操作上简单易学，降低了GIS使用的专业门槛低。有助于实现GIS成为像office一样的日常办公软件，普及GIS在城市建设信息化管理中的应用，为城市建设信息化建设提供强有力的工具支持，扫清城市建设信息化管理缺乏资金、技术、人才保障的障碍。

参考文献：

[1]刘淑春.数字政府战略意蕴、技术构架与路径设计——基于浙江改革的实践与探索[J].中国行政管理,2018,No.399(09):37-45.

[2]杨国栋.数字政府治理的理论逻辑与实践路径[J].长白学刊,2018,(06):73-79.

[3]赵中星.公共信用信息资源共享开放机制初探[J].中国集体经济,2018,(07):162-163

[4]高宇.浅谈数字政府的公共管理模式创新[J].佳木斯职业学院学报,2020,36(04):268-269.