市县层面生态文明建设绿色高质量发展的路径探讨

市县层面生态文明建设绿色高质量发展的路径探讨

邢红霞、张韧、于晓航、赵健宁、申丽君、李有民、彭宁

（中碳环联（北京）技术咨询有限公司，北京，邮编：100101）

一、生态文明思想提出的背景

1.全球环境日益恶化引发关注

工业革命以来，全球工业化的快速发展直接加剧了人与自然之间的矛盾，资源枯竭、环境恶化等问题，严重威胁到人类社会的持续发展。自1972年联合国人类环境会议以来，人类已逐渐认识到这种发展模式所带来的危害，全世界联合起来拯救地球成为共识。1992年的里约联合国环境与发展大会，通过了《气候变化框架公约》，希望通过国际合作在国际社会中共同应对全球气候变化问题。2015年，全球178个缔约方共聚法国巴黎，通过了《巴黎协定》，对2020年后全球应对气候变化的行动作出的统一安排。远期目标是将全球平均气温较前工业化时期上升幅度控制在2摄氏度以内。

2.国内环境问题倒逼生态改善

    改革开放四十多年来，我国坚持以经济建设为中心，大力发展生产力，粗放型经济发展方式导致一些地方出现了资源短缺、水土流失、草原退化等问题。与人们生产生活密切相关的空气、水源等受到了不同程度的污染，雾霾频发，城市黑臭水体严重，垃圾围城等生态环境问题越来越引起人们的关注。

在党的十八大报告中，生态文明建设独立成章，提出了“五位一体”的总体布局，促使生态文明建设与经济、政治、文化和社会建设协调发展。开启了生态文明建设的步伐，努力建设美丽中国，以实现中华民族的永续发展。

二、生态文明思想的内涵

（一）从十八大到二十大生态文明的论述

1.十八大关于生态文明的论述

十八大报告提出要大力推进生态文明建设，面对资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念。着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式。给子孙后代留下天蓝、地绿、水净的美好家园。

2.十九大关于生态文明的论述

十九大报告提出要加快生态文明体制改革，建设美丽中国。人类只有遵循自然规律才能有效防止在开发利用自然上走弯路，人类对大自然的伤害最终会伤及人类自身，这是无法抗拒的规律。必须坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针，形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，还自然以宁静、和谐、美丽。必须推进绿色发展，着力解决突出环境问题，加大生态系统保护力度，改革生态环境监管体制。到2035年，生态环境根本好转，美丽中国目标基本实现。从2035年到本世纪中叶，把我国建成富强民主文明和谐的社会主义现代化强国。

3.二十大关于生态文明的论述

二十大报告提出要推动绿色发展，促进人与自然和谐共生。必须牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展。我们要推进美丽中国建设，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。

要加快发展方式绿色转型，深入推进环境污染防治，提升生态系统多样性、稳定性、持续性，积极稳妥推进碳达峰碳中和。

（二）习近平生态文明思想的“八个观”
    2018年5月18日至19日在北京召开全国生态环境保护大会，就是在这次会议中确立了完整的习近平生态文明思想。形成了习近平生态文明思想的“八个观”。

1.“生态兴则文明兴”的深邃历史观；

2.“人与自然和谐共生”的科学自然观；

3.“绿水青山就是金山银山”的绿色发展观；

4.“良好生态环境是最普惠的民生福祉”的基本民生观；

5.“山水林田湖草是生命共同体”的整体系统观；

6.“实行最严格生态环境保护制度”的严密法治观；

7.“共同建设美丽中国”的全民行动观；

8.“共谋全球生态文明建设之路”的共赢全球观。

（三）2023年全国生态环境保护大会的重要论述

2018年全国生态环境保护大会的目标还是坚决打好污染防治攻坚战，推动我国生态文明建设迈上新台阶。2023年7月全国生态环境保护大会在北京召开，主题变为全面推进美丽中国建设加快推进人与自然和谐共生的现代化。

1.生态文明建设取得巨大成效

党的十八大以来，在生态文明建设中取得的巨大成效，生态文明建设从理论到实践都发生了历史性、转折性、全局性变化，美丽中国建设迈出重大步伐。经过顽强努力，我国天更蓝、地更绿、水更清，万里河山更加多姿多彩。新时代生态文明建设的成就举世瞩目，成为新时代党和国家事业取得历史性成就、发生历史性变革的显著标志。

2.生态文明建设中仍然存在着问题和挑战

今后5年是美丽中国建设的重要时期，要深入贯彻新时代中国特色社会主义生态文明思想，坚持以人民为中心，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，把建设美丽中国摆在强国建设、民族复兴的突出位置，推动城乡人居环境明显改善、美丽中国建设取得显著成效，以高品质生态环境支撑高质量发展，加快推进人与自然和谐共生的现代化。

3.生态文明建设中需要处理好的五个重大关系

总结新时代十年的实践经验，分析当前面临的新情况新问题，继续推进生态文明建设，必须以新时代中国特色社会主义生态文明思想为指导，正确处理五个重大关系。

一是高质量发展和高水平保护的关系，要站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，通过高水平环境保护，不断塑造发展的新动能、新优势，着力构建绿色低碳循环经济体系，有效降低发展的资源环境代价，持续增强发展的潜力和后劲。

二是重点攻坚和协同治理的关系，要坚持系统观念，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，对突出生态环境问题采取有力措施，同时强化目标协同、多污染物控制协同、部门协同、区域协同、政策协同，不断增强各项工作的系统性、整体性、协同性。

三是自然恢复和人工修复的关系，要坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，构建从山顶到海洋的保护治理大格局，综合运用自然恢复和人工修复两种手段，因地因时制宜、分区分类施策，努力找到生态保护修复的最佳解决方案。

四是外部约束和内生动力的关系，要始终坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境，保持常态化外部压力，同时要激发起全社会共同呵护生态环境的内生动力。

五是“双碳”承诺和自主行动的关系，我们承诺的“双碳”目标是确定不移的，但达到这一目标的路径和方式、节奏和力度则应该而且必须由我们自己作主，决不受他人左右。

三.生态文明建设中的几项重点任务

今后几年是美丽中国建设的重要时期，要深入贯彻新时代中国特色社会主义思想特别是习近平生态文明思想，坚持以人民为中心，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，把建设美丽中国摆在强国建设、民族复兴的突出位置。要做好以下几项任务：

一是要持续深入打好污染防治攻坚战。坚持精准治污、科学治污、依法治污，保持力度、延伸深度、拓展广度，深入推进蓝天、碧水、净土三大保卫战，持续改善生态环境质量。

二是要加快推动发展方式绿色低碳转型。坚持把绿色低碳发展作为解决生态环境问题的治本之策，加快形成绿色生产方式和生活方式，厚植高质量发展的绿色底色。

三是要着力提升生态系统多样性、稳定性、持续性。加大生态系统保护力度，切实加强生态保护修复监管，拓宽绿水青山转化金山银山的路径，为子孙后代留下山清水秀的生态空间。

四是要积极稳妥推进碳达峰碳中和。坚持全国统筹、节约优先、双轮驱动、内外畅通、防范风险的原则，落实好碳达峰碳中和“1+N”政策体系，构建清洁低碳安全高效的能源体系，加快构建新型电力系统，提升国家油气安全保障能力。

五是要守牢美丽中国建设安全底线。贯彻总体国家安全观，积极有效应对各种风险挑战，切实维护生态安全、核与辐射安全等，保障我们赖以生存发展的自然环境和条件不受威胁和破坏。

四、市县层面生态文明建设绿色高质量发展面临的“混沌”之困

在与市县政府部门同志接触过程中，隐约之间总能感受到领导们在生态文明建设绿色高质量发展过程中面临着一种“混沌”困境，从政府到地方国企，从金融机构到中介服务机构。困境解析如下：

1.政府层面：

三年疫情之后，各地政府普遍面临着财政预算有限、隐性债务风险增加、环保投入不足、招商引资竞争激烈、项目储备不足等困境。

2.企业层面：

地方企业面临着人员结构单一、谋划能力欠缺、环保投资偏弱、产业投入存疑、综合能力较低、运营统筹能力不足等问题。

3.金融机构层面：

地方金融机构面临着资产管理政策日趋严格、信贷管控不断加严、优质项目较少、产业运营风险较高、项目识别难度增加、市场不确定性增强等问题。

4.智库机构层面：

地方智库机构普遍存在着单项技术力量突出，但面临着资源整合能力偏弱、全流程策划咨询能力不足、主动解决问题及研发能力有限等问题，还没有真正形成服务地方政府的综合能力。

五、生态文明思想在市县落地的路径建议

要想解决市县层面面临的地方发展困局、融资融券难局、企业转型迷局等问题，需要整合政府、企业、金融机构、智库的力量，进行系统性集成，统筹规划，协同发展。综合创新使用投融资工具，多渠道募集资金，打通经济循环障碍，提高全要素生产率，培育新的增长极。贯彻新发展理念，进行产业转型升级，培育新兴产业与现代服务业，实现产城人境整合发展。

1.从规划方案入手进行政策支持和激励

智库圈经常谈到一句话：“资金跟着项目走，项目跟着规划走”，直接了当说明了规划方案的重要性。目前从发布的政策中可以看到支持意向，国务院印发《 2030 年前碳达峰行动方案》之后，各地区纷纷编制自己的碳达峰方案，尝试根据自身发展定位，结合本地区经济社会发展实际和资源环境禀赋，分类施策、因地制宜、上下联动，梯次有序推进碳达峰。为加快绿色低碳先进适用技术示范应用，在落实碳达峰碳中和目标任务过程中锻造新的产业竞争优势，国家发展改革委等10部门制定了《绿色低碳先进技术示范工程实施方案》。

在与地方政府沟通过程中，接触到的政府规划方案层面文件还有《可再生能源发展规划》、《绿水青山就是金山银山实践创新基地申报》、《生态文明建设示范县市申报》、《美丽中国建设评估体系及实施方案》、《气候适应型城市建设》、《区域生态产品价值实现》、《近零碳排放城市/社区申报》等，从不同的角度对于生态文明思想落地进行支持和鼓励。

对于园区的支持和鼓励措施包括：《园区循环化改造示范试点申报》、《绿色园区创建》、《近零碳园区创建》、《园区减污降碳协同增效实施方案》等。以及鼓励园区内的企业创建绿色工厂、绿色供应链、申报专精特新企业等等。
2.通过专项债支持生态环境项目落地
    《关于2022年中央和地方预算执行情况与2023年中央和地方预算草案的报告》中明确，2023年，要适度增加地方政府专项债券规模。新增专项债务限额3.8万亿元，比上一年增加1500亿元。从专项债券支持领域来看，2023年专项债券继续重点用于交通基础设施、能源、农林水利、生态环保、社会事业、城乡冷链等物流基础设施、市政和产业园区基础设施、国家重大战略项目、保障性安居工程、新基建、新能源等11大领域。生态环保领域是其中重要的一个方面。

从落地案例来看，蚌埠市淮河干流蚌埠-浮山段行洪区调整和建设工程项目、新疆博州博乐市北山生态环境综合治理项目等，效果良好。博乐市北山生态环境综合治理项目实施后，原本杂乱不堪、野草丛生的山丘和沟渠已被布局整洁、绿树丛荫的公园广场代替。博乐市全面推进“城市双修”，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的发展理念，持续加强生态环境保护。

3.通过EOD模式实现生态环境治理项目落地

EOD 模式（生态环境导向的开发）能够实现生态环境治理项目与资源和产业开发项目的有效融合，将生态环境治理带来的经济价值内部化，解决资金瓶颈问题，已成为化解经济发展和生态环境治理矛盾的主要手段。成功申报 EOD 模式试点的项目将获得政策、融资等多方面支持，尤其是优惠政策性信贷支持。

目前EOD 模式已经成为各地实施环境综合治理的重要模式，从发改委2023年8月份发布的《环境基础设施建设水平提升行动（2023-2025）》的通知中看出，鼓励创新实施模式，结合地方实际，深入推进环境污染第三方治理，探索开展环境综合治理托管服务和生态环境导向的开发（EOD）模式。

从中建政研在各地服务的案例来看，安徽省蚌埠市禹会区天河湖生态环境治理与乡村振兴融合发展项目、白山市江源区松湾废弃老工业基地再利用生态环境导向的开发（EOD）模式、新疆生产建设兵团第十二师西山新区生态环境导向综合开发（EOD）项目等二十多个。

4.通过资金申报的方式达成生态环境治理的目标

对于农村生态治理，中央财政衔接推进乡村振兴补助资金年度一千多亿审批权限下放到县级，强化县级管理责任,支持非贫困村发展产业、补齐必要的基础设施短板及县级乡村振兴规划相关项目。

国家林业和草原局发布的国家森林乡村采取推荐、评审和认定相结合的方式。内容包括乡村自然生态风貌保护，山水林田湖草系统治理，森林绿地建设，森林质量效益及其生态经济社会效益，乡村绿化管护，乡村生态文化等指标进行评价。

此外，还有农业农村部发展规划司、乡村产业发展司，自然资源部，国家发改委，财政部，科技部，国家乡村振兴局、文化和旅游部等部委发布的支持政策。

参考资料：

1.代家玮，兰州大学《全球气候治理背景下人与自然生命共同体构建研究》2023.3

2.张中祥、张钟毓，国外社会科学《全球气候治理体系演进及新旧体系的特征差异比较研究》2021.12

3.《胡锦涛：坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进　为全面建成小康社会而奋斗——在中国共产党第十八次全国代表大会上的报告》2012.12

4.《习近平：决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》2017.10

5.《习近平：高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》2022.10

6.《牢记使命 抓住重点 奋力推进生态文明建设——生态环境部党组学习贯彻全国生态环境保护大会精神读书班集体研学发言摘登》2023.9

7.中建政研《地方政府项目谋划指导手册》2023.9

8.中建政研《中建政研助力区域发展综合服务手册》2023.9