浅析财政预算执行绩效审计

浅析财政预算执行绩效审计

张相茹

内蒙古自治区审计厅综合保障中心  内蒙古  呼和浩特010020

财政预算执行绩效审计是指审计部门对财政部门执行经人大批复的预算的情况进行监督，在审查真实性、合法性的基础上，重点关注资金使用效益，并分析其背后的原因。以此提出完善制度、改进管理等方面的建议，为政府宏观经济决策提供参考。与传统的财政预算执行审计相比，财政预算执行基绩效审计的重点在于绩效方面，即资金使用是否达预期的目标，效果如何。效果可以体现在多个方面，如经济效益、社会效益、生态效益等。在实际开展绩效审计过程中，一方面要分析绩效差的原因，区分主观和客观因素，如是主观原因导致效益未达标，则需要进一步追究相关责任人责任，如是客观原因导致未实现既定目标，则需要提出审计建议，进一步完善相关体制机制;另一方面也要分析绩效情况好的原因，总结经验进行推广，形成可复制的财政预算管理做法，进一步全面提升公共资金、国有资产、国有资源的使用绩效，促进经济和社会的可持续发展。

一、深化财政预算执行绩效审计的重要性

（一）深化财政预算执行绩效审计是法律制度的内在要求。2014 年10 月，国务院印发《关于加强审计工作的意见》要求“把绩效理念贯穿审计工作始终，加强预算执行和其他财政收支审计，密切关注财政资金的存量和增量，促进减少财政资金沉淀，盘活存量资金，推动财政资金合理配置、高效使用，把钱用在刀刃上……”，明确提出要把绩效理念贯穿于审计工作的始终，开展绩效审计。特别是在预算执行和其他财政收支审计中，应进一步深化绩效审计，推动公共资金高效使用。2018年9月1日，中共中央、国务院印发《关于全面实施预算绩效管理的意见》，对审计部门提出具体要求“加强绩效管理监督问责。审计机关要依法对预算绩效管理情况开展审计监督，财政、审计等部门发现违纪违法问题线索，应当及时移送纪检监察机关”。2021年 10 月 23 日第十三届全国人大常委会第三十一次会议通过了修改《中华人民共和国审计法》的决定，并于 2022年1月1日开始实施，新修订的审计法中进一步要求对公共资金、国有资产、国有资源的使用绩效情况进行审计监督。因此，深化财政预算执行绩效审计是法律制度对国家审计机关作用发挥的内在要求。

（二）深化财政预算执行绩效审计是应对当前财政预算管理改革的现实要求。财政预算管理体制伴随着我国经济发展的状况经历了多次改革，从建国初期的统收统支财政体制，到财政包干制，在到 1994 年至今的分税制，改革的重点逐步从控制导向转变为绩效导向。《关于全面实施预算绩效管理的意见》提出“全面实施预算绩效管理是推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是深化财税体制改革、建立现代财政制度的重要内容，是优化财政资源配置、提升公共服务质量的关键举措。为解决当前预算绩效管理存在的突出问题，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系”。2021年4月，国务院发布《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》进一步“强化预算执行和绩效管理，增强预算约束力”。经过几年的探索，财政部门陆续将预算管理的重点从合规性向效益性转变，财政预算绩效管理从实践和制度保障上均取得一定的进展。但审计部门在开展财政预算执行审计时很少涉及预算管理绩效情况，或绩效审计涉及面不够广，揭示的问题不够深入，无法应对当前预算管理的新形势。因此，有效的开展财政预算执行绩效审计是深化和创新国家审计职能的重要途径，也是应对当前财政预算改革的现实要求。

（三）深化财政预算执行绩效审计是审计转型发展的客观要求。在上个世纪 20 年代末 30 年代初全球经济危机之后，绩效审计开始逐渐进入西方国家的视野，各国在审计实践中零星的开展着绩效审计。到 90年代之后，西方国家对绩效审计的内容和范围不断深入，绩效评价也呈现多维度，制定了绩效衡量标准，美国政府责任审计中绩效审计占全部审计工作量的 85%以上。我国政府审计从 1983 年政府审计机关成立后的相当长时期内，工作重心都集中在以真实性、合法性为主的财务收支审计，绩效审计起步较晚，无论在理论上还是在实践上都不成熟。但是随着经济发展和社会进步，人民群众对于政府转变职能，加强社会管理和公共服务提出了新的更高的要求。以往的真实性、合法性审计无法对政府部门运行效率情况进行评价，审计部门只有对公共资金、国有资产、国有资源使用的绩效情况进行审计监督，才能够有效促进各资金使用部门加强社会管理和提高公共服务质量。因此，深化财政预算执行绩效审计是审计部门转型发展的客观要求。

《关于全面实施预算绩效管理的意见》直面当前预算绩效管理突出问题，财政预算约束力不够、绩效理念尚未牢固树立、“重投入轻管理、重支出轻绩效”、资源配置使用效率有待提高等预算改革中的深层次问题，明确了推进财政支出标准化、强化预算执行和绩效管理等多项具体改革措施。在这样的背景下，财政预算执行审计不能再以查错纠弊为主要目的，要让绩效审计理念贯穿审计全过程，着眼于强化支出的效率和效果，推动完善财政绩效管理机制，加快建成全方位、全过程、全覆盖的预算绩效管理体系，提升财政资金的经济效益、生态效益和社会效益，更好发挥审计在推进国家治理体系和治理能力现代化中的重要作用。

二、财政预算绩效编制与执行的现状

近几年，经过财政等政府有关部门的共同努力，财政预算编制与执行工作日趋完善，但是，在审计过程中仍然存在一些突出的问题:

(一)预算编制不完整、不科学。在预算编制环节未突出绩效导向，项目未能及时结合预算评审、项目审批等开展事前绩效评估，项目库储备不足或管理不规范，导致预算编制不细化、调整追加存在随意性、专项资金拨付不及时或执行率低问题较为突出。向立项依据不充分、绩效目标不符合实际的项目编制预算，导致预算资金无法执行只能收回使用。在专项资金连年出现大量结转结余的情况下仍未压减预算规模问题依然存在。在编制预算时未同步编制绩效目标，或绩效目标较为笼统，不细化量化，导致预算绩效后续监控受影响。

（二）预算执行缺乏刚性。预算批复不及时、资金拨付不及时、预算与绩效目标未同步下达，影响绩效目标实现。编制预算时未编制绩效目标或绩效目标设定不科学，导致预算执行结果是否能实现绩效目标无法判断。未制定或未及修订资金管理办法，导致资金拨付和使用效率低，影响预算执行效果。在预算执行过程中未定期对预算执行进度和绩效目标实现程度实行“双监控”，导致无法及时调整预算。

（三）“重分配轻管理、重支出轻绩效”的观念仍然存在。在专项资金管理使用过程中，只要项目资金安排到位、支出合理合法合规，很少考虑资金使用的效益情况。一些领域财政资金低效无效、闲置沉淀、损失浪费的问题较为突出。预算绩效激励约束作用不强，绩效评价结果与预算安排和政策调整的挂钩机制尚未健全完善。符合实际情况的预算绩效管理框架体系仍未建成，体制机制尚需完善，预算绩效管理流于形式。

（四）绩效评价工作的审查和公开力度不够。部门和单位绩效自评工作质量不高，评价结果不客观或流于形式，不能客观反映预算执行效果和绩效目标实现程度。财政部门对绩效自评和部门评价的抽查复核力度不够，没有形成全覆盖，影响绩效评价的质量和效率。财政对绩效评价信息的公开范围较小，没有形成较好经验进行推广。

（五）绩效评价结果运用不到位。未能有效将绩效评价结果与管理和编制以后年度预算相结合，未将绩效评价结果与预算安排和政策调整挂钩。

三、财政预算执行绩效审计的方法和重点

(一)关注预算编制、分配和管理的依据和程序。审计机关要心怀“国之大者”，提高政治站位，注重学习和领会预算管理体制改革相关的政策和文件要求，关注《关于全面实施预算绩效管理的意见》等相关政策的贯彻执行情况。在实施财政预算绩效审计时，一方面要加强绩效目标审核，以预算分配前的绩效目标设定和绩效评价为起点，审查预算项目的绩效目标设定是否科学合理、操作性强，是否符合政策要求，财政部门是否将部门和单位的预算收支全部纳入绩效管理，是否将绩效目标设置作为预算安排的前置条件，将绩效目标与预算同步批复下达。另一方面要审查绩效评价工作开展情况，追踪绩效评价结果的运用情况。审计人员要通过审计分析、抽查复核等方式对绩效评价工作质量进行审查，关注绩效评价结果是否真实、科学，是否与预算编制、财政监督各环节相结合。

(二)关注部门、单位及政策、项目的整体绩效。财政预算执行绩效审计要区别于单一的专项资金审计，要扩展审计视野，着眼全局，从整体考虑财政资金的使用绩效。审计人员要建立“部门职责--工作活动--预算项目”的审计思路，以部门预算为主体，以与部门行业、职责相关的政策和项目为切入点，从财政资金入手，关注部门是否将所有预算支出以项目形式纳入预算项目库，实施项目全生命周期管理；关注是否做实做细项目储备，保障财政资金使用效益。从而衡量评价财政资金的分配、管理、使用及绩效。在评价部门整体绩效时，要保持与被审计单位的充分互动与有效沟通，充分听取被审计单位的意见，消除政策理解不透彻，信息获取不全面的风险。

(三)关注保障基本民生、提高社会基本福利水平的重点项目和领域。审计部门要围绕贯彻落实党的二十大精神和习近平总书记交给内蒙古的“五大任务”，围绕推动高质量发展、深化重点领域改革、防范化解重大风险、增进民生福祉、规范权力运行等党和国家的重大决策部署方面有针对性的进行重点审计，聚焦重大战略、重大举措、重大项目。从绩效目标的设定、下达、运行、结果反馈的全过程，关注重点项目、领域落实国家重大政策的情况。要对照绩效目标检查项目资金支出后产生的经济效益、社会效益、生态效益和可持续影响等绩效完成情况。复核财政部门对重点项目和重要政策相关预算执行的财政评价工作开展情况，确保政策措施精准落地，财政资金高效使用。

(四)关注绩效评价与审计结果的应用。一方面要审查财政部门是否将绩效评价结果作为财政资金分配的重要参考依据，审查是否存在资金大量结余结转仍安排同类资金的情况，是否存在绩效评价结果不佳且重复安排资金的情况;另一方面要关注绩效评价与审计结果是否与政府工作考核相结合，是否促进完善了以奖代补等预算分配的奖惩激励机制的建立，是否推动完善预算执行的监督体制。

开展财政预算绩效审计，要以全局出发，坚持预算法定，以结果为导向，创新组织方式，不仅要揭示财政资金管理上的问题，更要从深层次查找体制机制上的不足，以促进提高财政管理水平，助推预算绩效管理改革措施精准落地，促进预算绩效理念融入预算管理全过程，推动建立“预算决策有评估、预算编制有目标、预算执行有监控、预算完成有评价、评价结果有应用”的预算绩效管理机制。

参考文件：

1．中华人民共和国预算法

2．中华人民共和国预算法实施条例

3．中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见（中发〔2018〕34号）

4．关于贯彻落实《中共中央 国务院关于全面实施预算绩效管理的意见》的通知（财预〔2018〕167号）

5．国务院关于进一步深化预算管理制度改革的意见（国发〔2021〕5号）

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