城乡人口与建设用地变化匹配程度分析——以资兴市为例

城乡人口与建设用地变化匹配程度分析——以资兴市为例

刘飞行

资兴市自然资源局   湖南郴州  423000

摘要：人口城镇化进程需要城镇用地承载，但土地资源总量的稀缺性决定了土地城镇化的有限性。长期以来，我国社会经济快速增长的实现依赖于土地资源的过度消耗，这种以土地等自然资源为代价的发展模式，已越来越不适应我国新时期高质量发展时代要求，节约集约利用土地成为高质量发展的内在要求。本文以资兴市为例，探讨2014年-2018年城乡人口与建设用地变化匹配程度发现：资兴市2014年-2018年（1）城镇人口增幅减小，城镇化进程在放缓；（2）城镇工矿用地快于城镇人口增速增速，土地城镇化快于人口城镇化；（3）乡村人口与村庄用地反向变化的匹配协调程度较差，村庄用地利用粗放。

关键词：人地关系；城乡建设用地；匹配程度；资兴市

根据住房与城乡建设部历年《城乡建设统计年鉴》数据，2000年至2020年，城镇建设用地增加了722.8万公顷，乡村建设用地只减少了111.2万公顷。[1]总体来看，城镇建设用地的增加量远超乡村建设用地的减少量,人地矛盾在城镇化进程中逐步加剧，如何有效利用城乡建设用地已成为自然资源管理工作重要研究内容。

当前，我国土地城镇化与人口城镇化不匹配，出现了城乡建设用地总量持续增长、城镇与乡村的人均建设用地指标双“超标”、城镇与乡村建设用地增减速不协调等问题[2] ，且在日益严格的耕地保护制度框架下，城镇建设用地供给日趋紧张，保障经济发展与保护耕地红线的“双保”压力持续加大[3] 。一方面，在土地财政和唯GDP论的政绩考核激励下，城市房地产开发和工业开发区的大规模扩张，是造成土地城镇化快于人口城镇化发展的主要原因；另一方面，外出务工人口在务工地落户难，子女就学、医疗等基本公共服务难以保障，不得不保留农村户籍乃至继续扩大村庄用地需求以满足下一代生计需要，是造成乡村人地关系矛盾加重的主要原因[1]。

人多地少、土地资源稀缺是我国的基本国情，解决城乡建设用地粗放利用问题的根本途径在于切实转变土地利用方式，坚持开源节流、内涵挖潜、地尽其用，不断提高城乡建设用地节约集约利用水平。本文以资兴市为例，探讨资兴市城乡人口与建设用地变化匹配情况，以期为城乡人口与建设用地变化的驱动机制提供地方案例。

1 现状分析

1.1 研究区概况

资兴市位于湖南省东南部，郴州市东部，耒水上游，罗霄山脉南端。地理坐标介于25°34′- 26°18′N，113°08′- 113°44′E，东邻桂东县、株洲市炎陵县，南接汝城县、宜章县，西连苏仙区，北抵永兴、安仁县，总面积约27.30×104公顷。地形地貌以山地为主，丘、岗、平地交错，总体为“七山二丘半岗半平”，海拔处于106~2042m，总体地势东南高、西北低。气候属亚热带季风气候，光热水资源丰富，年均气温18.5℃，年均降雨量1572.9毫米，年均日照1385.6小时，人称“湘南洞庭”的东江湖布局境内。2020年资兴市七普常住人口为32.29万人，其中城镇人口21.36万人，按常住人口比例计算，城镇化率66.14%。2020年资兴市全市GDP为326.83亿元，资兴市常年位居湖南省新型城镇化十强县（市），经济社会发展成效显著。

1.2 城乡人口状况

考虑数据的可得性、合规性和一致性，人口方面基础数据主要包括资兴市2014-2018年城乡人口（常住总人口）、城镇人口（常住城镇人口）、乡村人口（常住农村人口），来源于资兴市统计年鉴。

从表1可知：2014-2018年，资兴市城乡人口由2014年的34.39万人增长到2018年的35.16万人，增加0.77万人，年均增长0.19万人，年均增长率2.24%。2014-2018年，资兴市城镇人口由2014年的21.14万人增长到2018年的22.37万人，增加1.23万人，年均增长0.31万人，年均增长率5.82%。2014-2018年，资兴市乡村人口由2014年的13.25万人减少至2018年的12.79万人，减少0.46万人，年均增长0.12万人，年均下降率3.47%。

表1 资兴市2014年-2018年城乡人口情况表

1.3 城乡建设用地状况分析

为统一数据口径，考虑数据的可得性、合规性和一致性，本文城乡建设用地数据采用2014-2018年资兴市第二次土地利用现状调查变更数据，数据来源于资兴市自然资源局。

从表2可知：2014-2018年，资兴市城乡建设用地由2014年的6413.12公顷增长到2018年的6613.68公顷，增加200.56公顷，年均增长50.14公顷，年均增长率3.13%。2014-2018年，资兴市城镇工矿用地由2014年的2943.24公顷增长到2018年的3122.78公顷，增加179.54公顷，年均增长44.89公顷，年均增长率6.10%。2014-2018年，资兴市村庄用地由2014年的3469.88公顷增长到2018年的3490.90公顷，增加21.02公顷，年均增长5.26公顷，年均增长率0.61%。

表2 资兴市2014年-2018年城乡建设用地现状调查数据

单位：公顷

2 城乡人口与建设用地变化匹配度分析

2.1城乡人口与建设用地变化匹配度分析方法

本研究城乡人口与建设用地增长弹性系数分析法来判断城乡人口与建设用地变化的匹配度，主要涉及城乡人口与城乡建设用地增长弹性系数、城镇人口与城镇工矿用地增长弹性系数、乡村人口与村庄用地增长弹性系数等指标。具体指标定义及计算方法见表3。

表3 城乡人口与建设用地增长弹性系数指标定义及计算方法

2.2结果分析

2.2.1城乡人口与建设用地增长匹配情况 资兴市城乡人口方面，城乡人口逐年小幅度增长，2018年较前三年城乡人口增长增幅为1.88%。城镇人口逐年增加，城镇化水平逐年提高，但城镇人口增幅有所减缓，2016年较前三年城镇人口增长增幅为6.61%，2018年较前三年城镇人口增长增幅为3.90%。城镇人口增幅减小，说明城镇化进程在放缓。乡村人口方面，乡村人口呈现负增长的趋势，2016年较前三年乡村人口增长增幅为-6.52%，2018年较前三年乡村人口增长增幅为-1.46%。资兴市的城镇化进程推动了乡村人口向城市流动，城镇化率由2016年的63.38%提高到2018年的63.62%。资兴市城乡建设用地发展方面，2016年到2018年，资兴市城乡建设用地呈逐年增加趋势，2016年是增长峰谷期。2016年城乡建设用地较前三年增幅为3.77%，2018年城乡建设用地较前三年增幅为1.83%。城乡建设用地增长的主要原因是城镇工矿用地的增长。2016年-2018年，资兴市城镇工矿用地增幅呈下降趋势，但村庄用地增幅呈现上升趋势。

图1城乡人口和建设用地变化图    图2 城镇人口和城镇工矿建设用地变化图   图3 乡村人口和村庄建设用地变化图

城乡人口与建设用地增长匹配情况方面：2016年-2018年城乡人口与建设用地均呈增长趋势，但城乡人口增长幅度基本低于城乡建设用地增长幅度。城乡人口与城乡建设用地变化匹配协调程度一般。

2016年-2018年资兴市城镇人口与城镇工矿用地均呈增长趋势，但城镇人口增长幅度略高于城镇建设用地增长幅度。人口城镇化快于土地城镇化，城镇人口与城镇工矿用地增长弹性系数为1.14，城镇人口与城镇工矿用地变化匹配协调程度较好。

 2016年-2018年资兴市乡村人口总体减少，但村庄用地面积逐年增加。2018年资兴市常住农村人口减少幅度为1.46%，村庄用地增长幅度为0.46%，即乡村人口与村庄用地增长弹性系数为-3.21；农村人口与村庄用地变化的匹配协调程度较差。未来应加大对农村居民点的整治力度，从而促进整体土地利用朝着集约方向发展。

2.2.2城乡人口与建设用地增长匹配情况成因分析

（1）农村居民点用地节约集约度低，布局较为零散

2018年末，资兴市农村居民点用地面积为3490.9公顷，常住农村人口17.29万人，人均农村居民点面积约201.9平方米，人均农村居民点用地规模远远超过指标，根据资兴市实际情况，资兴市农村居民点用地布局比较分散，空置率、闲置率的局面没有得到改善。一方面，随着农村劳动力的大量转移，农村的常住人口减少，但是在当前二元户籍制度下，在外地购置物业安家的农户，仍在原籍地保持户籍，拥有在农村申请宅基地的权利；一方面，随着生活水平的提高，村民对住宅的品质越来越高，村民新建住宅房前屋后面积越来越大，导致每户的宅基地规模严重超标，而且受“老思想”、“老观念”的影响，村民一般不愿意拆除自己的祖宅，导致“一户多宅”现象多发。资兴市大部分地区属于山区，受自然条件和土地权属限制，村民建房也难以集中布局，从而导致资兴市农村居民点用地布局分散，且利用率较低。

（2）城镇用地管理绩效不高，城市存量土地有待挖潜

现阶段，资兴市城镇化水平不断提升，但仍存在土地利用模式粗放现象，随着资兴城区和产业园区规模的扩大，近郊部分农村地区被纳入城区范围，而城区范围内部的一些村在由于开发难度较大而未被有效利用，形成了一些“城中村”。这种外涵式的扩展，导致城市内部土地的低效利用，造成了土地资源浪费和闲置。未来应注重城市内涵式发展，有效挖潜存量土地，提高土地管理水平。

（3）土地利用强度整体不高，可挖掘潜力较大。土地利用强度整体不高，主要原因是建设用地人口承载量较低，资兴市2018年人均城镇工矿用地达到139.60平方米，与规划目标确定的人均城镇工矿用地110平方米差距较大，部分工业用地没有得到充分的利用。虽然人口集聚效应逐年提高，但是距理想状态有较大差距。资兴市建设用地强度整体还处于相对较低的水平，可挖掘潜力尚有较大空间。

3 结论与讨论

3.1主要结论

本文利用《资兴市统计年鉴》的城乡常住人口数据、土地利用调查的城镇村及工矿用地数据，研究了 2014年－2018 年资兴市城乡人口与建设用地增长的周期性、协调度特征。主要有以下发现：

（1）2016年-2018年资兴市城镇人口增幅减小，城镇化进程在放缓；城乡人口与建设用地均呈增长趋势，但城乡人口增长幅度基本低于城乡建设用地增长幅度。

（2）2016年-2018年资兴市城镇工矿用地增速快于城镇人口增速，土地城镇化快于人口城镇化。

（3）2016年-2018年资兴市乡村人口总体减少，但村庄用地面积逐年增加。乡村人口与村庄用地变化的匹配协调程度较差。未来应加大对农村居民点的整治力度，从而促进整体土地利用朝着集约方向发展。

3.2进一步讨论

（1）科学编制国土空间规划，合理安排用地布局。规划管控技术方法是协调人地矛盾，抑制城乡建设用地无序蔓延的空间管控工具[2]。在编制国土空间规划时要有深化城乡统筹思维，严格“以人定地”原则，在城乡建设用地总量约束下，加强人均城乡建设用地、人均城镇用地指标的控制，合理布局城镇和工矿建设用地，有效遏制城镇建设和工业开发区的盲目扩张。村庄建设用地指标在不突破现有指标的情况下引导村庄建设用地集中布局，落实增减挂钩政策，增量村庄建设用地不得大于存量村庄建设用地，而且需先减后增。

（2）推进全域土地综合整治，加强存量农村建设用地整治。以乡镇为单元，对田、水、路、林、村进行综合整治，完善农业配套基础设施，优化配置、合理布局用地结构。按照宜耕则耕、宜林则林、宜草则草的原则，有序开展村庄建设用地、闲置低效以及碎片化建设用地整治，提高村庄建设用地集约节约利用水平，优化城乡建设用地格局。

（3）盘活存量城镇用地，实施以存定增。资兴市存量建设用地可挖掘潜力巨大。根据城镇现状基数认定数据去除三调中现状为建设用地地块，截止2020年底，资兴市存量可利用建设用地为512.17公顷，其中批而未建273.45公顷，供而未建的33.16公顷，已发合法土地使用权未建的200.59公顷，以前为建设用地现拆除未重建的4.96公顷。因此未来资兴市可通过存量建设用地处置与新增报批的建设用地挂钩的模式，有效盘活存量建设用地，以节约集约土地资源。

参考文献

[1]王阳,郭开明,苏练练.关于国土空间规划中城乡建设用地统筹的思考[J].西安建筑科技大学学报(自然科学版),2023,55(05):729-738.DOI:10.15986/j.1006-7930.2023.05.012.

[2]张莉,史旭敏.全国城乡人口与建设用地协调发展研究[J].城市发展研究,2019,26(06):30-36+2.

[3]王婧,方创琳,李裕瑞.中国城乡人口与建设用地的时空变化及其耦合特征研究[J].自然资源学报,2014,29(08):1271-1281.

作者简介：刘飞行（1974—），男，汉族，湖南资兴人，测绘工程师，主要从事测绘工程、国土调查等方面工作。