浅谈公路工程调整概算编制方法探讨

浅谈公路工程调整概算编制方法探讨

黄丽娜

中国华西工程设计建设有限公司 成都 610031

摘要 公路建设项目，由于规模大，建设周期长，技术复杂，人财物消耗大，从立项、设计、建设和到交付运营，其建设项目费用呈现一种动态变化，且波动较大，另外，随着社会经济发展，建设环境变化，由于设计理念提升、物价上涨等原因，导致公路建设费用控制困难，造成工程决算与概算差距较大，超概现象较为普遍，在某种程度上影响了公路工程的发展。如何对公路建设费用超概进行良好的管理，已成为当前应考虑的重大问题。在这种背景下深入系统地开展对公路工程概算调整管理方法的研究，意义重大。

1 调整概算目标和背景

深入了解项目需求的变化，包括规模、范围、技术要求等。分析市场环境的变化，如原材料价格、劳动力成本、税收政策等。评估政策导向对项目的影响，如国家产业政策、投资政策等。公路工程项目具有规模大小不同、建设周期长、工程结构复杂等特点，加之受新设计理念，技术标准、规范变化等因素影响，这使得公路工程项目造价控制难度高。此外，由于近年来国家政策如征地拆迁补偿标准变化、贷款利率调整、环境保护加强，国际形势不断变化等原因，材料价格有较大波动，这就导致概算与实际情况出现较大偏差。在实际工作中，个别公路工程超概比例达到70%，超概情况十分严重。因此，从投资控制、完善造价管理角度，对公路工程调整概算研究，规范调概方法是十分必要的。

2 调概概算范围

交通部、交通主管部门批准初步设计的新建、改建项目。建设项目管理权限的划分不同，有些项目是交通管理，有些项目是各省管理，省管项目一般由省发改委批初步设计，在适用范围上仅限于交通部批准初步设计新建、改建项目。对于民营资本、外投资基础设施情况，按国务院关于投资体制改革的决定，应为核准制，不再经过批准项目建议书、可行性研究报告和开工报告的程序。

3 调整概算管理权限及责任划分

交通部负责审批的概算，调整为交通部负责；其监督管理、调整由交通部负责；由省级交通主管部门审批的预算，调整为省级交通主管部门负责。其监督管理、调整由省级交通主管部门负责。

有关单位和部门的责任。省级交通主管部门负责概算的执行，对投资控制承担管理责任；省级交通工程造价管理机构负责概预算审查，对真实反映项目所需的建设费用承担管理责任；项目法人负责预算的执行，是投资控制的主体、头投资控制承担主要责任；设计单位负责概预算编制，对其真实反映项目所学的建设费用承担主要责任。

管理权责划分还存在另外一种情况，水电站复建道路，作为水利部主管的水利项目，按建设程序，所有审批都是水利部审批管理。但复建公路最终使用权是交给地方主管部门，关于最后的权属是至今地方政府和电站开发的一个比较难解决的问题。部门项目很难从交通部，拿到初设批复、施工图批复，导致项目建设程序得不到健全，是当下复建公路急需解决的问题。只有完善建设程序，公路工程调改，才能有序的进行，为项目服务。

4 影响超概算的因素

4.1 设计变更

工程设计是工程建设的灵魂，是有效控制工程造价的首要和关键环节。在不降低技术标准、使用功能和工程安全、质量的前提下，可明显降低投资、节省土地、节能减排、复核环境保护要求；国土空间规划、土地利用规划调整，农田、水利、工矿、铁路等设施和城镇、管网规划调整及环境、文物保护等要求变化，必须对局部路段工程变更；因国家标准、技术规范变化或上级主管部门及业主对工程建设提出新的工程技术要求；因自然灾害等不可抗力；项目竣工验收前，因社会经济发展、建设条件等需要或因当地政府要求确需进行变更。设计变更应当以提高设计质量、合理使用建设资金

和综合利用资源为目标，符合国家有关公路工程强制性标准及技术规范，符合环境保护要求，保障工程质量、提高资金效益和完善使用功能。

公路工程项目规模不断加大，施工难度增加的同时受到各项因素的影响也更为严重，进而在施工过程中更容易出现变更设计现象，对工程质量、工程进度和工程造价产生影响。另外，由于地质条件发生重大变化、设计方案变更等因素造成的较大、重大设计变更也是概算调整的重要影响因素。笔者以实际项目，经过分析对比，由设计变更引起的投资增加比例达73%。

4.2 公路工程设计规范调整

包括《公路工程技术标准》（JTG B01-2003）调整为《公路工程技术标准》（JTG B01-2014）等。

4.3 价格上涨

在公路工程建设过程中，材料费用是投资成本的主要费用。部分项目在编制公路概算阶段未考虑价差预备费。在市场经济中，价格是需求关系决定的，而公路工程的施工周期长，材料价格受供求关系影响不断变化。近年来受保护生态环境因素的影响，自采材料价格幅度上下变化较大，而材料的价格决定了材料的费用，材料价格的波动会对材料费用产生一定的影响。材料价格上涨率过快、涨幅过高是公路投资费用超概的一个重要原因。笔者以实际项目，绘制了部分主材和部分地材的价格走势图，由此能够看出，施工材料价格变动直接导致工程造价发生变化，它在概算控制中是极为关键的因素。

4.4 征地拆迁

征地拆迁主要包含征地补偿费、安置费、青苗补偿费、耕地开垦费、地上附着物补偿费以及森林植被恢复费等费用，它的费用类型、标准以及内容等不仅具有很强的政策性,还存在一定的市场变动性。征地拆迁标准的变化是调整概算的一个关键因素。

有些项目，从可研批复到施工图设计完成，到开工，时间历程多达10年之久，由于自然灾害的不断涌现，土地的使用红线发生大的变化，最后概算调整，土地使用亩数也是概算调整的重要方向。

4.5 贷款利率调整

本项目投资规模大，其资金来源除投资者出资的项目资金外，绝大部分来源于各种金融机构贷款，贷款总额通常会达到项目总体投资的75%。根据《公路工程项目概算预算编制办法》的相关规定，决定贷款利息的三大要素是贷款额、贷款期和贷款利率。总投资额与建设期通过工程自身的特征确定，但是年利率以及资金比重则是通过政府相关体制来确定。贷款利率调整和我国的国家政策密切相关，通常在概算编审期间不能精准的对其进行预测，可见建设期贷款利息变化也是概算调整的因素之一。

4.6 施工条件变化引起的费用调整

施工条件的变化，如地质条件的变化、气候条件的变化等，都可能影响到工程的施工难度和进度，进而影响到工程费用。因此，调整概算需要考虑这些变化对费用的影响

4.7 政策调整

政策调整引起的费用变化：政府对公路工程的税收政策、贷款政策等都可能进行调整，这些政策的变化会直接影响到工程的投资成本和收益。因此，调整概算需要对政策变化进行预测和分析，以反映其对工程费用的影响。

4.8 其他因素

项目在实施过程中实际投资超过批复概算投资，投资方难以及时筹措、追加超概资金，一旦资金不到位，致使工期延长，业主、监理、施工单位管理成本及时间成本都将增加，索赔和合同纠纷随之而来，甚至造成项目搁浅。

企业投资项目，企业内部管理，应加强专业技术人员的引进和培养。培养项目管理人员对风险回避、风险降低、风险转移、风险自留、政府防范的策略。做好风险的识别和防范，方能保证建设工程的顺利进行。

另一方面培养项目管理人员的对资金使用计划的管理，包含资金使用计划的编制主要是根据项目的施工进度计划，安排项目在不同时段所需要的资金，它是实现投资管理的分时控制，并体现投资渐进的过程。在项目管理过程中，资金使用计划的编制过程主要包括编制的准备、投资目标的分解和编制。投资目标的分解是编制资金使用计划过程中最重要的步骤，可以分为按投资构成、按子项目、按时间分解三种类型。

工程计量、工程价款的支付管理，包含项管单位在监理单位审查的基础上，应对工程款支付进行把关审核，应重点审核进度款支付申请中所涉及增减工程变更金额和增减索赔金额，这是控制工程计量与进度款支付的关键环节。同时审核是否有超报、虚报及质量不合格的项目，将审定的完成工程投资进度款登入台账。以及索赔费用的管理。

项管单位对于施工过程中索赔费用管理，主要包括：（1）索赔的预防，做好日常施工记录，为可能发生的索赔提供证据；（2）索赔费用的处理，包括索赔费用的计算及索赔审批程序。

5 调整概算时间

如何选择概算调整时间，既与概算的作用有关，也与项目的审计有关，其调整时间有以下几种情况：

5.1 概算批复后，施工图预算批复之前。施工图预算审查后，若存在明显超概的问题，即进行概算调整。该方案对于充分体现批复概算是项目实施投资控制的最高限额，批复预算是项目实施的控制依据，对加强项目投资控制有重要的促进作用，但此阶段还处于项目工作前期，对项目实施过程可能出现的问题无法充分考虑，可能会产生多次调概或概算调高了项目实施费用又节余了的情况。

5.2 在项目实施半年后进行调概。该方案是在施工单位已进场，工程复测工作也已完成，地质状况基本已探明的情况下进行调概。该方案基本达到概算作为最高限额宏观控制的目的，又基本反映了工程项目所需的费用。但对于工期较长的项目，开工半年后，虽然建设项目各项工作已全面展开，但可能还会随着时间的推移发生一些重大变更，如果这些变更不能在已调整概算的预备费里解决，可能会引起二次调概，给项目管理带来新的问题；也有可能对招标节余的利用考虑不到位，前期表现为超概项目，后期也有可能为节余项目，使调概后的项目节余又较多，造成不好的影响。

5.3 在路基工程基本成型的情况下进行调概工作。路基工程基本成型后，工程费用是否超概已经很明朗了，这时进行概算调整相对于方案二，不确定因素已基本消除，调概基本能控制项目实施费用，调概只会有一次；但对于超概较大的项目，由于银行贷款额度是按照批复概算进行的，调概太晚，会导致项目由于资金缺乏而陷入停工困境，直接影响项目的进度。

5.4 项目交工验收后进行调概。项目交工验收后，各项费用已很清楚，调概可真实反映项目实施所需的费用，只会有一次调概；但会造成“秋后算帐”的印象，反正费用已发生了，认也得认，不认也得认，调概完全是一种程序性的工作，不能发挥概算作为工程建设投资最高限额的作用，会造成一种调概是满足审计需求的印象，同时也会出现方案三资金不能及时筹措的问题。

综合上述调概方案的优劣势，倾向于在工程项目交工验收后，竣工验收前进行调概，且只能调整一次，并通过加强项目实施过程设计变更的管理，通过严格设定调概条件来控制项目实施过工程费用的随意增加，从而达到控制投资的目的。但考虑到有些项目由于资金原因不可能等到交工验收，需要提前调概；一些项目技术难度很大，存在概算不可能一次调整到位的情况，在办法中对调概的时间、调概的次数没有涉及，可根据项目的实际情况灵活掌握。

6 关于调整概算费用的限制

根据国家基本建设管理的有关规定，初步设计概算与工可批复估算的误差不得大于10％。如果概算超过工可批复估算的10%，要么必须将概算控制在批准的工程可行性研究报告投资估算允许幅度范围之内，要么需重新报批工程可行性研究报告。目前，为了能尽快上项目，有一些效益不好的项目尽可能压低工可估算投资，初步设计概算编制已基本达到批复工可估算允许幅度范围，如果要调概，肯定会超批复工可估算允许幅度范围。据统计约有2／3以上的项目超出了批复工可估算允许幅度范围。若严格执行国家基本建设管理的有关规定，很多项目的概算根本无法调。因此，在办法中没有提及调概最大的幅度。

7 调整概算编制方法

目前主要调整概算方法有三种：按现行概算编制办法重新编制；概算项下挂工程量清单方式；批复概算加增加费用的调概方法。

7.1 按现行概算编制办法重新编制。这种方法是根据项目施工图加上变更工程量、批复概算的单价和审计报告重新编制概算，虽然与原概算内容形式一致，并能计算总费用，但是很难解释超概各因素对总概算的影响程度。

7.2 概算项下挂工程量清单方式编制调整概算。这种方法是在概算项下挂工程量清单，得到调整概算项费用，虽然统计简单并与项目审计内容一致，但是不能完全解释超概各因素影响程度和金额，并且由于编制时间的限制，编制前难以提供所需的审计报告。

7.3 批复概算加增加费用。这种方法以批复概算为基础，根据超概影响因素加增量得到调整概算。其与批复概算内容形式一致，不仅有利于审核批复，也有利于审核批复。此方法是目前推荐使用的一种调概方法。

7.4 结算式概算调整管理方法是以审计后的结算金额作为调整概算金额，将公路工程项目中的据实费用、变更费用、建筑材料差值补偿费用、索赔费用以及其他工程项目衍生费用核算到一起，从而实现公路工程结算式概算调整管理。公路工程据实费用是项目合同中的原定工程造价；变更费用是工程施工过程中经过审批核定变更项目产生的费用；建筑材料差值补偿费用是工程施工中，因建筑材料价格增加而与原概算产生金额差的补偿费用；索赔费用是根据合同内容约定而支付的补偿费用；其他工程项目衍生费用是工程施工中产生的合理费用且经过审核。结算式概算调整管理方法是当前最合理的概算调整方法，在实现公路工程概算调整目的的同时，可以有效降低施工单位所承担的概算节余风险，所以结算式概算调整管理方法同样适用于工程结束阶段。结算式概算调整管理方法同时也存在很多弊端，主要体现在需要工程结束后才可以使用并且管理周期较长，导致公路工程施工过程中无法进行有效成本控制，造成施工过程中建设资金流动性普遍偏低，为公路工程建设管理造成很多不良影响。

8  公路工程概算调整管理方法优化建议

公路工程概算调整管理目标就是确保工程概算准确性，所以在工程初步概算设计上应偏高于施工图预算，这样才能使工程概算调整管理为建筑造价控制提供保障。公路工程项目在工可阶段应加强对工程方案的研究力度，从而通过方案研究可以提出更为精准的工程量，以便于公路工程传统概算调整管理方法的应用，从而在基础上提高工程概算金额的准确性。公路工程项目在决策阶段应加强设计质量，通过详尽地质勘探工作制定出精细的工程设计，减少工施工中因工程变更产生的费用，可以有效减少工程施工中产生的概算金额偏差，同时也为工程整体建设管理奠定良好的基础。公路工程项目在施工中应制定严格变更管理，当施工中因工程数量变化产生新增支付费用时，应立即根据重新约定出的单价进行工程概算调整，同时也应加强公路工程监理人员的素质培养，确保工程监理人员在整个施工阶段可以认真的进行监理工作，这样才能保证施工中根据工程变更可以准确的进行概算调整。

结语

调整概算是反复繁杂的工作，造价人员一定要具备责任心。严格遵循设计变更管理办法，是有效控制工程造价的重要手段。鼓励优化设计，必须做到先勘察、后设计、减少资源浪费，另外，降低耗能也是节约公路工程造价的重要途径，设计阶段提倡精细化设计，提高设计文件质量，更是合理确定公路工程造价的关键所在。公路工程调整概算的范围是一个动态的过程，需要根据项目的实际情况和市场的变化进行不断的调整和优化。同时，也需要加强项目管理，提高项目的决策水平和实施效率，以降低工程成本，提高投资效益。

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