迈向社区治理共同体：超大城市社区更新的实践路径研究——以上海市L社区综合改造为例

迈向社区治理共同体：超大城市社区更新的实践路径研究——以上海市L社区综合改造为例

杨秀菊[1]

（中共上海市徐汇区委党校 上海 200233）

摘要：党的二十大报告指出，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市。城市更新是城镇化发展的必然过程，是推动城市高质量发展的重要举措。作为高度城镇化的超大城市，如何在城市旧区改造中实现空间与功能的协调共生，调动多方力量参与城市社区治理的积极性，共同营造城市社区美丽家园，是推动当前城市高质量发展与城市治理创新的重要任务。因此，结合城市社区更新实践，深入分析城市社区生活空间改造和使用的过程，探究城市社区更新中的多主体行为关系，发掘以城市空间改造推动社区治理共同体建设的内在逻辑已经成为提升超大城市治理体系与治理能力的重大实践议题。

关键词：城市更新 社区治理 共同体

引言：

党的二十大报告指出，实施城市更新行动，加强城市基础设施建设，打造宜居、韧性、智慧城市[2]。随着城市化步伐的不断加快，我国城市发展的重心逐渐从传统的增量扩张转向存量更新。在这种新的发展模式下，老旧社区在城市存量发展中扮演着重要的角色。城市更新作为新型城镇化发展的必然过程，已经成为推动城市高质量发展的重要举措。2021年全国两会期间，“城市更新”首次写入政府工作报告，提出“十四五”时期要实施城市更新行动。今年《政府工作报告》提出，围绕民生工程、里子工程、安全工程这三大工程稳步实施城市更新行动和更新工作。上海作为高度城镇化的超大城市，城市建设发展模式已从大规模的增量建设转向存量更新为主的新阶段。如何在城市旧区改造中实现空间与功能的协调共生，调动多方力量参与城市社区治理的积极性，共同营造城市社区美丽家园，是推动当前城市高质量发展与城市治理创新的重要任务。2019年2月，住房和城乡建设部发布《关于在城乡人居环境建设和整治中开展美好环境与幸福生活共同缔造活动的指导意见》，要求在相关工作中做到“决策共谋、发展共建、建设共管、效果共评、成果共享”。2019年11月，习近平总书记在考察上海杨浦滨江时提出了“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念，为在新时代推进城市建设与城市更新提供了根本的价值遵循与实践指向。为此，城市空间改造规划、建设和管理的过程中，推动“市场社会力量协同、动员居民广泛参与”成为重要的工作要求，同时为社区治理共同体指向的超大城市社区更新提供了重要的实践路径。

一、文献回顾与问题提出

“社区”和“共同体”概念最早由德国社会学家斐迪南·滕尼斯于1887年提出。在他看来，共同体是由同质人口组成的关系密切、休戚与共、出入相友、守望相助、疾病相抚的具有共同意识和情感的社会生活共同体。美国社会学家R.E.帕克(Robert Ezra Park)及其芝加哥学派为Gemeinschaft赋予了地域性含义。查尔斯·罗密斯（C.P.Loomis）将《Gemeinschaft und Gesellschaft》译为《Community and Society》，Community具有“共同性、联合、社会生活、公社、团体和共同体”的含义，成为美国社会学的重要研究概念。与国外“社区（community）”即“共同体（community）”的理解不同，我国城市社区是具有行政边界的国家治理单元，在实践中并非典型意义上的“共同体”。与具有中国特色的社区概念相似，“社区治理共同体”亦是一个中国特有概念，由中央提出的“社会治理共同体”概念推演而来，基本上是“社会治理共同体”在城乡社区的直接体现，遵循的是“社区即小社会”“社会治理须落脚到基层社区”的理论与实践逻辑[3]。可以说，“社区治理共同体”在某种意义上是以政府、社区、社会组织和居民为多元主体，遵循平等协商原则，通过社会化、法治化、智能化、专业化的手段和机制，实现治理过程的服务化和治理机制的精细化，继而打造“人人有责、人人尽责、人人享有”的基层治理共同体。

当前，面向城市社区更新的社区治理研究主要进路呈现以下若干角度：一是技术治理角度。主张社区治理共同体需要重视技术治理撕裂与重塑的双重效应，进一步平衡好社区治理共同体的公共价值与技术治理的工具理性；二是空间治理角度。主张空间正义是打造治理共同体的必要基础，强调要激活居民的能动性，形成地方政府引导的参与式治理格局；三是韧性治理角度。主张从社会需求角度，强调以问题、需求、服务、互动、合作为导向，构建具有韧性的社区治理共同体，实现治理与社会的互嵌；四是合作治理角度。主张通过加强主体建设、推动多元治理主体之间的理性共识与合作治理，增强多元主体间的合作关系和合作行动，促进社区治理共同体建构[4]。从某种意义上说，城市社区的空间改造具有一定的辩证性，它既受既有的社会关系制约，又能生产出可以变革社会关系的空间形式。基于此，本文基于上海市L社区综合改造的实践案例，深入分析城市社区生活空间改造和使用的过程，探究城市社区更新中的多主体行为关系，发掘以城市社区空间改造推动社区治理共同体建设的可能性及其内在逻辑。

二、共建共治：上海L社区综合改造案例

旧改是城市社区更新的重要组成部分，更是重要的民生工程和民心工程。上海市L社区是部队工厂的房子，总建筑面积约2.6万平方米，由8幢售后公房、18幢使用权房组成，总户数530户，常住人口2211人。社区里最早的房子建于上世纪五六十年代，由于历史原因，房子破旧，煤卫合用，小区环境脏乱，屋顶漏水。老旧的小区里，居民中贫困人员多、家庭矛盾多、违法建筑多，其中，仅存量违法建筑就有170多处。为多渠道、多途径改善市民居住条件，加快城市更新的步伐，L社区实施整体城市旧改。综合改造历时一年，顺利完成227套旧住房改造，实现L社区“美丽蝶变”。主要做法基于以下三个方面展开：

1、坚持党建引领，推进民心实事工程

党组织坚强领导是“压舱石”，街道党工委主要领导靠前指挥，亲自抓、直接管。街道抽调精干力量成立“攻坚克难组”，由党工委书记担任组长，力撑一线攻坚克难，解决重难点问题。选优配强旧改居民区班子。着眼旧改需要，街道提前谋划，调整、充实L社区党总支班子成员，特别是精挑细选有丰富群众工作经验、工作能力强的同志担任党总支书记及支部成员，为打好旧改“硬仗”提供坚强组织保证。与此同时，在旧改中，充分发挥党组织领导核心和战斗堡垒作用，发挥党员示范带头作用，党群组织联动同心，营造强大正能量。L社区党总支首先在党内细致做好党员居民的思想工作，通过党总支会议、党支部会议、党员大会等，将旧改政策讲深讲透，党员居民首日签约率100%，党员家庭首日签约率100%。

2、坚持共建共享，政企军民同向发力。

上海L社区旧改涉及方方面面，旧改房屋既有售后公房、使用权房，也有军产房；社区居民既有兵工厂退休职工，也有“新上海人”；旧改实施主体是区属相关国企，但属地责任在街道；旧改小区不仅涉及沿街商铺，还与烈士陵园相邻，是一个系统工程。因此，街道一开始就确定了“组合攻坚”的工作思路：街道主导成立烈士陵园周边综合治理指挥部，成员包括区房管局、街道、7315兵工厂和烈士陵园等单位，指挥部充分协调各方资源，很快找到“最大公约数”。在项目初期，7315厂代表曾对实施方案有所顾虑。面对工作瓶颈，军地双方以高度政治站位共商共议，最终夯实合作基础，明确攻坚方案，使项目取得突破性进展。烈士陵园等周边单位积极配合，不仅为施工提供便利，而且在相邻土地和房产置换上给予了大力支持。在综合治理指挥部框架下，成立综合执法组、后勤保障工作组、环境治理工作组、信访维稳工作组、群众工作攻坚组等五个小组，各组各司其职，接受统一指挥。

3、发挥枫桥经验，提升群众工作水平

在旧改中，L社区党总支善于发动群众，善于引导群众自我管理、自我教育、自我监督，充分发挥好居委会作为群众自治组织的独特作用，当好党和政府的桥梁纽带，让群众教育群众、群众帮助群众。党总支优先做通有威望居民的思想工作，发挥他们“领头人”的作用，在关键时候能站出来说话，并带头行动。比如，老党员、老干部们克服家庭困难、服从大局，带头签约、带头搬家，用实际行动影响了身边的一大批人，形成了示范效应，为确保签约工作按时间节点完成贡献了宝贵的力量。与此同时，L社区党总支在街道党工委的支持下，一方面，充分用好政府帮困政策，用好慈善基金会等公益组织的力量，尽可能帮助困难群众降低生活影响。另一方面，发动群众帮助群众。动员包括社会热心人士、困难群众的亲朋好友等，甚至居民区书记自掏腰包，帮助困难群众顺利渡过旧改安置期。先后帮助了因儿子大病而无人照顾的邻居阿婆；因婆媳矛盾，过渡费无法合理分配的居民等，尽量解除他们的后顾之忧。

三、实践路径：基于城市空间更新迈向社区治理共同体

城市老旧小区改造作为基层治理的工作目标之一，其改造的实践现状也反映出超大城市基层治理工作的难点。从上海L社区的旧改案例可以发现，多元主体协同治理是社区治理共同体意识形成的基础和目标，以构建共生互动的社区共同体意识为目标，真正实现“人人有责、人人尽责、人人享有”的美丽家园愿景。

第一，坚持全过程人民民主理念，激发居民广泛参与。党的二十大报告把“发展全过程人民民主”作为中国式现代化本质要求的一个重要方面。近年来，围绕中国式现代化的目标要求，各地社区治理的实践不断拓展基层民主渠道，创新基层民主形式，增强基层群众的民主意识和民主能力，推动建设人人有责、人人尽责、人人享有的基层治理共同体。齐美尔认为，“空间从根本上讲只不过是心灵的一种活动，只不过是人类把本身不结合在一起的各种感官意向结合为一些统一的观点的方式。”在这里，齐美尔已经发现了社会行动与空间特质之间的交织。老旧小区改造中，多元主体利益需求不同，在信息资源等方面也存在较大差异，由此常常会引发改造过程中的矛盾与冲突，影响改造进程。但是城市空间更新同时提供了一种“按照公约治理的结构性先决条件”，居民基于“可参与”的符号价值走入社区空间之中。为此，需要加快推进老旧小区治理协作，以协调多元主体间的利益诉求，提升老旧小区改造效率。为此，需要进一步加大协商民主理念引导，以社区全龄化为视角，满足老人、小孩、年轻人不同年龄段的心理行为需求，激发各类群体参与社区治理共同体的打造。

第二，坚持党建引领多方共治，创新基层社区治理模式。党的二十大报告提出，要健全共建共治共享的社会治理制度，完善网格化管理、精细化服务、信息化支撑的基层治理平台，提升社会治理效能[5]。在中国的社会治理实践中，党建引领创造出了积极的制度优势。随着中国特色社会主义进入新时代，社会治理现代化进程进一步加快，社会治理成为国家治理的重要组成部分。持续推进社会治理现代化，仍需进一步发挥党的理论优势、组织优势和制度优势，积极创新党领导社会治理工作的体制机制，打造人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体[6]。在社区治理共同体打造实践中，需要充分发挥基层党组织在社区治理中的引领作用，统筹整合社区资源以满足社区居民需求。加强居委会、业委会和物业“三驾马车”的联动，共同搭建多方共治的有效沟通平台。可见，推动社区治理共同体的构建，“一核多元”的治理体系是前提，多元治理主体间的沟通协商是关键，以网格为载体以自治共治为机制，从中实现多元主体的利益联结，满足多元主体共同的治理需求，推进社区公共事务的解决。

第三，坚持公共价值培育提升社区认同，塑造社区情感共同体。观念是行动的先导，构建城市社区治理共同体，需要“文化意识基底”的培育。多元治理主体对社区文化的认同，是社区治理共同体打造的关键所在，也是推动共同体参与社区治理的持久动力。2019年11月2日，习近平总书记在上海考察时强调，要妥善处理好保护和发展的关系，注重延续城市历史文脉，像对待“老人”一样尊重和善待城市中的老建筑，保留城市历史文化记忆，让人们记得住历史、记得住乡愁，坚定文化自信，增强家国情怀[7]。为此，在城市的空间更新中，需要将文化空间的培育作为社区公共性的基础条件。在构建社区治理共同体的进程中，将社区文化与社区精神作为横向黏合剂，运用“地方性知识”重建生活空间变迁中的文化秩序。大量社区治理的实践表明，高质量的公共空间是提高新居民社区归属感的重要因素，社区艺术空间能够增强社会互动和参与。哈贝马斯认为，公共领域向所有社会公民开放，这个领域能够形成公共意见，公民可以自由组合，能够自由的表达和公开自己意见[8]。基于城市空间更新的社区治理实践，来自基层政府、社会组织、志愿者以及居民等各方通过民主协商，在互动与合作中共同讨论旧改议题，解决公共事务。在社区更新协商的过程中，基于治理共同体的组织理性之中融入人文关怀，提升社区治理温度，增强政府与社会间的相互信任，形成了涂尔干所谓的国家与社会的“有机团结“，最终激发了治理共同体的公共精神和公共价值[9]。

结语

人民城市人民建，人民城市为人民。城市更新是一门系统理论科学，需要从构建城市生态平衡的角度去研究城市更新，并探索出可持续发展的全新模式。作为中国式现代化的重要方面，推动国家治理体系和治理能力现代化，不仅要在城市层面实现，更应在与居民密切相关的社区中实现。社区治理共同体的构建是未来我国基层社会治理的重要方面，对于维护基层稳定和谐与提升治理效能具有重要意义。当前城市社区治理的政策背景和现实背景要求社区改变过去以政府为中心的单中心治理而转向多元治理，其核心致力于形成以社区更新为主要内容，注重提升党建引领下社区自在自为的治理能力，构建政府力量、社会力量、市场力量和社区力量共同参与、彼此协同的城市基层社会治理体系。为此，在坚持党建引领、政府指导原则的基础上，鼓励多种类型的社区自组织的发展，将自上而下与自下而上的民主协商有机结合。实践表明，居民从角色静止到角色启动，既需要有合适的空间符号刺激，也需要具体的链接机制。要使社区真正成为一个治理的共同体，要面向有着不同需求的居民，找到大家共同的生活内容和共同的活动方式，为居民形成共识建立一个现实的基础，也需要创造条件，帮助居民形成集体生活的行为习惯和道德意识。为此，建设社区治理共同体的核心是在居民中建立社区认同，形成共同价值观，从而做到人人有责、人人尽责、人人享有。换言之，社区治理共同体的构建要回应的是“谁的社区”的问题，只有当居民真正建立“我的社区”的意识，治理共同体才能落到实处。未来的城市是一个开放性和流动性更强的社会，城市社区治理共同体的建构将面临着更多的挑战，需要实现规则与情感的契合。在此其间，如何进一步处理好个体与群体、个体与国家的关系，建立国家与个体之间的情感联结，实现国家与社会的紧密联结，是未来超大城市基层治理现代化研究需要关注的重点。

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[1] 杨秀菊：中共上海市徐汇区委党校、上海市徐汇区行政学院教师，主要研究领域：习近平新时代中国特色社会主义思想与政府治理创新

[2] 习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2022年，第32页

[3] 金桥：《回归“心态”：城市社区治理共同体研究的视角转换》，载《上海大学学报（社会科学版）》，2023年第6期

[4] 吴晓林、李一：《空间黏合：城市生活空间改造中基层治理共同体的形成机理》，载《广西师范大学学报（哲学社会科学版）》，2022年第4期

[5] 习近平：《高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗——在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告》，人民出版社，2022年，第54页

[6] 刘中起、谢清钰：《百年大党引领社会治理创新的历史逻辑与基本经验》，载《社会治理》，2021年第10期

[7] 中共中央党史和文献研究院：《习近平关于城市工作论述摘编》，中央文献出版社，2023年，第114页

[8] 尤尔根·哈贝马斯：《公共领域的结构转型》，曹卫东译，学林出版社，1999年版，第32-33页

[9] 陈秀红：《城市社区治理共同体的建构逻辑》，载《山东社会科学》，2020年第6期