西宁市西堡生态森林公园建设管理思路

西宁市西堡生态森林公园建设管理思路

缪雨薇

西宁园博园和西堡森林公园建设管理委员会  青海 西宁 810000

一、项目总体规划情况

西宁西堡生态森林公园“绿芯森林公园”地处西宁环状发展核心区中心，是我市“十三五”和“十四五”构建城市空间的重要载体。西宁市人民政府2016年12月批复《西宁西堡生态森林公园总体规划》（以下简称“《规划》”）。项目位于西宁中心城区、多巴镇、甘河工业园区和鲁沙尔镇中心，北沿大南山山脚线、解放渠、南绕城高速、109国道，东至西塔高速（改线后）西侧，南至鲁沙尔镇北侧山脚线，西至甘河谷地东侧山脚线。地跨西宁市城中区、城西区及湟中区，涉及5个乡镇，31个行政村，规划面积约217.3km2。估算总投资约111.4亿元，建设期限2016年-2025年（10年）。

项目规划以森林公园的生态安全格局为依据，规划为森林游赏区、生态保育区、发展控制区和旅游服务区四大功能区，项目主要建设内容包括生态修复与建设、五大景区建设（城市山体公园景区、火烧沟景区、多巴郊野体育公园景区、高山燕麦景区、水滩湿地花海景区）、美丽乡村和宜居小镇建设。配套建设项目包括：交通园路系统，给水工程、排水工程、灌溉工程、电力工程、通信工程（智慧景区、智慧林业）、供热工程、燃气工程、环卫工程、海绵设施建设、防灾减灾工程及设施建设等。

通过项目实施将大幅提升我市森林覆盖率（公园原有林地面积9496公顷，森林覆盖率为43.7%；规划到2025公园林地总面积达到14811公顷，森林覆盖率达到68%以上，将带动提升全市森林覆盖0.72%）。通过项目实施将进一步提升区域生态环境质量，构建市民绿色生态福利空间，为我市经济社会发展的大局和城市发展空间重构发挥积极作用，推进发展方式转型。项目通过“城市修补、生态修复（双修）”，改善人居环境和城市功能，促进生态环境的保护和建设，城市与自然的有机融合，助力乡村振兴。

二、管理存在的主要问题

西堡森林公园项目建设期2016年至2025年，从预期目标和项目建设、投资任务分析，公园自2016年启动建设，取得了一定成绩已完成中等标准造林78578亩，一般造林45120亩，造林面积完成率73%；完成道路建设（含作业道路）156km，未建道路310km，建成率33%；完成水利灌溉设施覆盖造林浇灌区61268亩，覆盖率27.6%。但是按照规划要求时间，全面完成规划项目和投资尚存在较大差距。项目实施进展缓慢的客观原因主要是：《总规》和各专项规划与国家战略、省市战略的融合性、国家和省级现阶段支持项目的匹配性，与现状土地利用总体规划的差异性，与西宁地方财力的实际，与社会投资的吸引力衔接不够紧密。

（一）“两规”不符，项目落地存在困难

《西宁西堡生态森林公园总体规划》于2016年12月批准，在规划落地中出现部分项目规划与现状土地性质差异。一是《西堡森林公园建设项目总体规划》与现行的《湟中县土地利用总体规划》（2006-2020年，2016年修订版）及《湟中县城市总体规划》（2011-2030年）有冲突，《规划》落地受实际基本农田、基本草原用地限制。景区建设区域内，无建设用地；《规划》所提出的压缩基本农田和草原面积建设公园无法实现；城西区火烧沟景区属于有条件建设用地，该地块未完成土地报批手续。二是《造林绿化工程专项规划》因绿化地块无法落实和造林标准所限，无法完成原《绿化工程专项规划》中的投资。三是公园区域除石灰沟、火烧沟沟底区域外，山体区域80%为基本农田，生态建设、交通、水利等配套设施项目实施因用地问题干扰，且项目落地涉及5个乡镇，31个行政村，项目实施征地、林草地征占用费用大，难以落地（只能地方财政解决）；四是造林林班与国土三调耕地部分区域重叠，下一步整改工作难度较大，可能会发生将已在基本农田中实施的造林予以清除。

（二）政策落实不到位，项目推进和管理滞后

《西宁市西堡生态森林公园建设管理办法》于2018年9月颁布，配套政策制定不充分，在项目落地中出现统筹性、落地性不足。一是绿化缺少资金投入，绿化景观效果不明显。公园绿化投入只能依托国家和省林业重点项目投资，投资标准低，制约绿化树种选择和景观效果营造，加之项目实施不能在同一地块重复造林，造林成效较差。二是推进各专项规划落地，资金筹划渠道狭窄，基本单一依托中央预算内资金和省级专项资金。三是已完成建设的作业道路无后继管养主体，而因资金问题缺乏排水边沟等配套设施建设，垮塌沉陷显现严重；绿化等建设完成后移交属地，后继管护受资金所限，保存率较低。

（三）体制机制不完整，建管养统筹性不高

西宁园博园和西堡生态森林公园管委会属属市政府直属事业单位，西堡生态森林公园行政区划归各区（湟中、城西、城中）管辖，依据《办法》，虽赋予管委会的规划、建设、保护和管理职责，但无管辖权、行政关系和执法权，涉及的各部门之间亦无工作隶属关系，管委会在落实公园建设中与受土地权属管理影响，公园规划、建设和管理实施难度大。统筹项目和资金不足，

责任划分不匹配管理薄弱。

三、对策及建议

（一）提高思想认识，加强政治引领

贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和总书记在青海考察时重要讲话精神，牢固树立绿水青山就是金山银山理念，坚定不移走生态优先、绿色发展之路，增加森林面积、提高森林质量、提升生态系统碳汇质量。牢牢把握“三个最大”省情定位和“三个安全”战略地位，着力在打造“四地”、建设“高地”重任上坚定信心、凝心聚力、攻坚克难、开拓创新，全力推进公园项目建设，助力现代美丽幸福大西宁建设。

（二）细化责任分工，增强机制保障

采用“政府领导、市区联动、稳步发展”的运作机制，由市政府领导挂帅，纳入各成员单位，动员多部门融合，完善制度建设，建立工作协调考评机制和联席会议机制。加强与各地、各部门的沟通、联络、考核，着力构建各区、各部门之间政策研究、优势互补、产业协同、区域联动的发展格局，加强各项规划的衔接、资金融合的连接和生态产业的链接。建立完善公园建设管理体系，明晰管委会和部门、区、乡镇和投资主体的关系、责任，建立健全生态建设统筹推进长效管理机制，推动《办法》职责和政策落地。

（三）开展成效评估，破解发展瓶颈

对规划的实施情况以及《办法》的实践性进行跟踪、监测，分析规划实施以来社会、经济与环境等方面的变化、规划实施取得的成效以及存在的问题，启动公园规划建设、保护管理和生态环境总体成效评估工作，评估规划的合理性与现实性，项目建设管理的体制机制问题，提出评估意见和解决的方案。依据评估结果及有关建议，坚持问题导向，坚持“生态修复为主”和“量力而行，尽力而为”的森林公园绿化美化建设标准，对规划目标、方案、措施及其相互关系进行修正、补充和完善，以其达到规划预期目标与实施效果的过程。

（四）优化总体规划，抓好项目谋划

全面落实生态文明高地的建设要求，贯彻新发展理念，对《规划》进行优化同时与国土空间利用规划同步调整，保证项目用地。统筹城乡建设、产业发展、资源开发和环境保护，充分预留重大项目、产业布局发展空间。抢抓拉动内需的机遇期，以规划引领，深化项目研究，推动已谋划项目落地。研究国家相关政策，优先发展国家支持基础设施投资和产业类项目，储备符合政策支持和具有投资吸引力的项目。同时为推进乡村经济循环发展，统筹推进西堡森林公园林业、水利、道路、旅游多方面协调发展。以黄河流域生态保护和高质量发展、“兰西城市群”等重大战略为契机，同步谋划生态建设和景区体育文化项目，谋划景区公路骨架网和高山郊野步道活力轴、绿化灌溉管网及绿化提质增效等基础设施和生态建设，结合项目特点进行项目和资金“打捆”包装，持续推进已生成和已谋划的项目落地。