节约集约用地论证分析专章编制的要点浅析

节约集约用地论证分析专章编制的要点浅析

张永梅 陈丽

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摘要：从方案比选、功能分区和用地规模的合理性、节地水平的先进性、耕地占补平衡可行性及永久基本农田补划潜力分析等方面简要分析编制节约集约用地论证分析专章的要点。

关键词：节约集约用地；论证；土地利用

根据我国土地资源稀缺且人均资源更为有限的基本国情，节约集约用地被提出为一项基本国策，其目标是增强土地资源对经济社会发展的承载力，推动生态文明的建设。

1 政策背景

根据《自然资源部等7部门关于加强用地审批前期工作积极推进基础设施项目建设的通知》（自然资发〔2022〕130号）、《自然资源部办公厅关于印发〈节约集约用地论证分析专章编制与审查工作指南（试行）〉的通知》（自然资办函〔2023〕473号）等文件要求：“经依法批准的国土空间规划确定的城镇开发边界和村庄建设边界外的交通、能源、水利等基础设施建设项目，可行性研究阶段，用地涉及耕地、永久基本农田、生态保护红线的建设项目，需开展节约集约用地论证分析，从占用耕地和永久基本农田的必要性、用地规模和功能分区的合理性、不可避让生态保护红线的充分性、节地水平的先进性等对方案进行分析比选，形成节约集约用地专章作为用地预审申报材料提交审查，审查后的内容纳入可行性研究报告或项目申请报告相关章节。”

2 编制目的

落实选址选线要求和结果，统筹结合选址条件、耕地和永久基本农田保护占用情况、生态和历史文化保护情况、矿产资源保护情况、节约集约用地水平、地质灾害风险防控等，加强多方案比选，在满足功能需求、技术安全和合理投资的前提下，选取最优方案，提升项目节约集约用地水平。

3 论证分析

3.1 相关规划和政策符合性分析

分析项目与符合国民经济和社会发展规划、行业规划、相关专项规划的符合性，是否符合国家产业政策和供地政策，项目选址与国土空间规划的关系，对周边建设用地布局的影响分析，为减少不利影响采取的措施和建议。涉及占用永久基本农田或生态保护红线的，分析项目是否符合占用政策条件。

3.2 比选方案分析

3.2.1 备选方案选定

根据项目的选址要求，结合项目实际要求，选定备选方案，选址选线具有唯一性的建设项目，应说明备选方案的唯一性。简要说明备选方案的用地规模、各功能分区、建设内容、投资估算及其他敏感要素如耕地、永久基本农田、生态保护红线的占用情况。

3.2.2 选址选线约束性分析

选址选线的约束性分析包括：①建设条件情况：分析备选方案所在区域地质与水文情况，分析方案所在区域是否存在地震、洪水、地质灾害等安全风险。简要说明备选方案对外交通运输、供电、供燃气、供热、给排水等必要的基础设施衔接情况。②历史文化保护情况：分析备选方案所在区域有无压占文物保护单位、历史文化名城、名镇、名村、传统村落等保护范围。确需压占的，分析是否符合国家和地方法律法规、政策要求。③生态保护情况：分析备选方案所在区域生态资源类型、数量、空间分布等情况，分析方案与重要山体、公益林、河流湖泊、湿地、水库、风景名胜区、饮用水水源保护区等重要生态因素的关系。确需压占，是否符合国家和地方法律法规、政策要求。④矿产资源情况：按要求开展压覆矿产资源查询和调查评估，分析备选方案所在区域矿产资源类型、分布及矿业权设置情况，有无压覆重要的矿产资源，选址选线是否尽量减少和避免压覆重要矿产资源。⑤安全防护情况：分析备选方案是否满足“邻避”要求，是否存在社会风险和人身安全风险。是否避让饮用水水源一级保护区。是否满足机场净空、微波通道、军事设施保护及国家安全等特殊。⑥重要设施情况：分析备选方案对机场、铁路、公路港口、航道、大型桥梁、堤防、高压走廊等重要基础设施影响程度，选择影响小的方案。⑦投资情况：备选方案投资合理性分析，包括项目总投资、单位投资等情况。⑧其他影响情况：包括但不限于对景观风貌、视线通廊、城镇布局、水系连通、航道通行、拆迁安置等的影响，根据项目实际情况、区域特色和地方要求进行必要分析。

3.2.3 推荐方案情况

在编制过程中通过对比选方案的综合比选，综合考虑占地类型、各类保护区、投资金额、地形地质、基础设施、生态环境等影响因素，在满足功能需求、技术安全和合理投资的前提下，通过定量比较和定性分析，确定推荐方案，优先选择永久基本农田占用少、耕地占用少或质量差、生态环境影响小的方案，说明推荐方案基本情况。

3.2.4 敏感要素分析

耕地和永久基本农田情况：结合项目所涉及区域的耕地和永久基本农田空间布局、项目选址选线要求等，论证通过方案比选确定的推荐方案无法避让永久基本农田的原因，以及各功能分区占用永久基本农田的必要性。选址选线具有唯一性建设项目，结合选址唯一性和耕地、永久基本农田布局、地形、地质灾害等多种因素分析占用耕地和永久基本农田的不可避让性。并说明项目采取的工程、技术措施，以达到尽量少占耕地和永久基本农田的目的。

生态保护红线情况：项目应尽可能避让生态保护红线，选址和设计过程中因受到项目建设性质和建设特定的要求确实难以避让的，结合生态保护红线的空间分布、项目选址选线要求等，说明已经合理避让生态保护红线情况;对确实难以避让的部分，简要说明方案涉及生态保护红线的基本情况，明确涉及生态保护红线的类型、空间分布、重叠面积等。若涉及自然保护地，应明确自然保护地的类型、名称、功能分区和面积，分析可能造成的生态环境影响，并说明是否采取必要的工程技术措施减少压占生态保护红线，最大限度降低对生态环境的影响。

3.3 功能分区和用地规模合理性分析

说明项目功能分区依据及实际设置情况。包括各功能分区建设内容及用地规模、占总用地比例情况等。根据国家和地方土地使用标准，说明推荐方案总用地及功能分区用地测算依据，计算过程和结果，是否符合对应的工程项目建设用地标准。

3.4 节地水平的先进性

从建设项目适用的设计依据和技术规范标准出发，分析推荐方案采用的节地技术、节地措施，以定量分析为主定性分析为辅的方式分析取得的节地效果。对于突破土地使用标准的建设项目应分析项目采用的工艺流程、施工工艺、技术和设备的先进性。与各地节地项目案例库内同类型、同地貌的节约集约用地案例进行对比：得出项目节地先进性水平结论及改进优化的建议。

3.5 耕地占补平衡可行性及永久基本农田补划潜力分析

根据耕地占补平衡原则，补充耕地拟在项目征地报批时应落实到位，做到耕地占补平衡数量质量双到位。分析项目所在区域补充耕地储备库指标是否满足项目所需，储备指标不足的明确补充耕地落实方式，并承诺在农用地转用报批时落实占补平衡。分析项目占用的永久基本农田图斑个数、面积质量情况和占用永久基本农田拟落实情况。

4 结论

结合项目方案，综合各章节分析内容，从规划符合性、推荐方案选址合理性、占用耕地和永久基本农田必要性、避让生态保护红线的充分性、功能分区和用地规模合理性、节地水平的先进性、补划永久基本农田可行性等方面明确论证的结论。

5 思考与建议

建设单位应在工程可行性研究阶段，邀请自然资源主管部门参与选址选线。自然资源主管部门通过组织规划、用地、项目设计等领域的专家集中开展论证审查，科学引导建设单位在项目设计前期就选取最优方案，避免走回头路，切实将最严格的耕地保护制度、节约集约用地制度、生态保护制度落到实处。

参考文献：

（1）张中强.《河南省规范节约集约用地论证分析》[J].资源导刊，2023（08）：9.

（2）麦格.《节约集约用地论证分析专章编制初探——以广西壮族自治区为例》[J].中国土地，2023（11）：47-49.

（3）程佳.《谈节约集约用地论证分析专章的编制》[J].当代农机，2023（06）：100-102.