国家主义与边民主义的平衡——西南边疆民族地区“三非”人员治理理念的反思

国家主义与边民主义的平衡——西南边疆民族地区“三非”人员治理理念的反思

郭丁铭

（云南师范大学 法学与社会学学院，云南 昆明 650500）

摘要：由于西南边疆民族地区因为特殊的现实情况，“三非”人员治理遭遇困境。跨境民族和边民共同体的存在使得“三非”人员与西南边疆民族地区居民有千丝万缕的联系。国家主义理念指导下的严格管控并未能解决“三非”问题，反而陷入遣返和非法入境的无限循环。只有根据西南边疆民族地区的实际情况，在国家主义和边民主义之间取得平衡，调整“三非”人员治理理念，才能破解当前“三非”人员治理困境。

关键词：国家主义  边民主义  “三非”人员

The Balance between Nationalism and Border-inhabitantism -- Reflection on the Governance Concept of Illegal Immigrants in the Southwest Frontier Ethnic Areas

Guo Ding-ming

Abstract: Because of the special reality in the southwest frontier ethnic areas, the illegal immigrants governance encountered difficulties. The existence of cross-border ethnic and border-inhabitant communities has made the illegal immigrants inextricably linked with the residents of the southwest border ethnic areas. Strict control under the guidance of the nationalist concept has failed to solve the illegal immigrants problem, but has become an endless cycle of repatriation and illegal entry. Only by striking a balance between nationalism and border-inhabitantism according to the actual situation in the southwest border ethnic areas, and adjusting the concept of illegal immigrants governance, can we solve the current dilemma of illegal immigrants governance.

Keywords: nationalism;border-inhabitantism; illegal immigrants

   一、问题的提出

中国西南边疆与越南、老挝、缅甸相连，陆地边界超过2000公里，地形复杂，气候多变。由于40多年的经济高速发展，中国已经成为世界第二大经济体，对相邻国家产生强大的辐射效应，在带动东南亚诸国经济共同发展的同时，也吸引东南亚国家的民众持续不断地涌入中国。由于我国严格的边境管控，东南亚诸国民众在合法渠道无法进入中国的情况下，普遍以非法方式跨越边界，以寻求更好的工作生活机会。其中，又以与我国相邻的越南、老挝和缅甸民众为典型。上述外国人以非法方式进入中国西南边疆民族地区后，处于中国政府监管的盲区，长期滞留中国，给当地社会经济带来了诸多问题，被官方称为“三非”人员（非法入境、非法居留和非法就业人员）。由于长期以来的国家主义思维和传统，政府对上述外来人员普遍持警惕和排斥的态度，通过基层政府的普遍动员，对“三非”人员进行拉网式的排查和以遣返为主的处理。虽然政府投入了巨大的资源用于西南边疆民族地区“三非”人员的治理，但并没有获得预想的效果。西南边疆民族地区独特的历史文化和跨境民族的族群构成，对“三非”人员的治理形成了天然的规定和框架，“三非”人员相关管控政策在层层下达的过程中逐渐被消解，政策的预期效果与实际结果渐行渐远。为何西南边疆民族地区的”三非”人员治理与官方的预期相距甚远？为何“三非”人员治理在巨额社会资源的动员和消耗下还挥之不去？本文拟从西南边疆民族地区的特殊情况的分析着手，着力于“三非”人员治理理念的评价，最后在治理理念层面提出建议。

二、西南边疆民族地区与“三非”人员的天然纠葛

虽然“三非”人员在全国各地都可能存在，但其与西南边疆民族地区却有着与生俱来的纠缠。西南边境民族地区与内地的显著差异有两点：一是西南边疆民族地区的族群构成以跨境民族为主，一是边民共同体的客观存在。这两点决定了西南边疆民族地区“三非”人员治理的特殊性。

（一）跨境民族的内在牵连

西南边疆民族地区居住着诸多跨境民族，同族同源的历史渊源和频繁交往的现实生活让“三非”人员与西南边疆民族地区居民衍生出无穷的牵连。民族因历史、文化、语言、血缘、宗教等因素而凝聚，虽然同一民族的成员因生存、生活、工作等原因发生迁徙，居于异域，但成员的族群意识和彼此的身份认同深埋于潜意识和基因，不因时空的变迁而更改。以西南边疆民族地区为例，跨境民族繁多，有代表性的主要是壮、傣、藏、哈尼、苗、瑶、景颇、拉祜、彝、布依、佤、独龙、怒、傈僳等少数民族。上述跨境民族散居我国西南边疆和东南亚诸国，形成一张无形的社会关系网，并通过网上的节点内在牵连。从东南亚诸国进入我国西南边疆民族地区的“三非”人员很多是跨境民族网络中的成员，他们通过跨境民族的中介非法进入中国，并在当地寻找到相同民族的人群。从西南边疆民族地区的跨境民族群体角度而言，对于共享历史文化的相同民族的“三非”人员并未有很大的隔阂，而是基于族群的本能提供必要的协助。

（二）边民共同体的无形牵绊

顾名思义，边民是指边界附近的居民。边界是人类想象的一条界线，虽然可以在地图上标识，但无法在现实生活中完整呈现。边界无法如城墙将空间分割，边界两侧的居民在人类的社会本性的驱使下自然地寻求交往，并产生身份认同。因此，边界两侧相邻国家的居民天然存在紧密的联系。滕尼斯认为，人类社会从血缘共同体发展出地域共同体，最后升级为精神共同体。虽然此后的共同体理论有诸多发挥，但皆根源于此。西南边疆民族地区在空间上位于边界一侧，与相邻他国山水相依，边界两侧的居民属于边民的范畴。在历史长河的演变过程中，边界两侧的居民或血缘勾连，或地域相连，或精神交流，或三者兼有，这是单纯政治意义的边界无法隔断的，边民客观上已经形成一个共同体。在边民共同体的框架下，从东南亚邻国涌入的“三非”人员带着强烈的共同体成员的气息，物理空间的移动并未给其带来性质迥异的环境改变。西南边疆民族地区的边民对与其有着血缘、地域或精神联系的“三非”人员并未以他者的身份对待，而是以包容、开放的心态看待边民共同体的异国成员。

三、国家主义理念下的严格管控的现实困境

国家主义是指从中华民族大一统和中央政权的视角与立场看待边疆治理的理念。国家主义源于我国数千年的中央集权体制和中华民族大一统的历史趋势，虽然中原封建王朝不断更迭，但统一成为不二选择。新中国成立后，党和中央政府的权威无以复加，全国各族人民紧密团结在党中央周围，在铸牢中华民族共同体意识的指引下形成彼此相依、心手相连的共同体。国家主义理念犹如红日照耀世界，给我国每个领域都打下深深的烙印，也包括我国的跨境人口管理领域。

（一）国家主义理念下的严格管控

在国家主义理念指导下，我们在机构设置和配套法律两个维度设计了对跨境人口流入的严格管控体系。

在机构设置上，我们的边境管理体系是在中央设立国家边（海）防委员会，由中央军事委员会和国务院有关部门组成，负责协调全国边（海）防工作。其中，边境管理工作是由国家军事机关和政府行政机关中的相关职能部门共同负责，即中国人民解放军和国防部、公安部、外交部、海关、检验检疫、民航、渔业、海洋、交通等部门都属于边境管理机构体系中的成员，相互配合，各自履行自己的边境管理职责。主要机构成员的职责如下：首先，中国人民解放军负责边境的巡视工作，保卫国家的主权和安全。其次，外交部主要负责签发护照，处理有关边界涉外事务。第三，公安部下属的移民局负责跨境人口流动的出入境管理，牵头协调“三非”人员治理和非法移民遣返。第四，公安部还负责跨境流入人口的治安管理工作。

在配套法律上，我国设计了完善合理的跨境人口管理法律体系。迄今有效的跨境人口流入管理法律法规和规章主要有《国籍法》《护照法》《出入境管理法》《出入境管理条例》《出入境边防检查条例》《外国人在我国旅行管理规定》《普通护照和出入境通行证签发管理办法》《外国人在中国永久居留审批管理办法》《外国人在中国就业管理规定》《出入境证件身份认证管理办法（试行）》等。上述法律法规和规章已经涵盖跨境流动人口的中国国籍取得和丧失、护照办理和管理、出入境管理和检查、在中国的停留和居留、在中国的就业管理、外国人的遣返和驱逐等“入停出”一系列管理事项。

（二）“三非”人员治理的现实困境

如前所述，我国花费了大量的人力、物力搭建了完善严密的跨境人口流入管控体系，但是，在西南边疆民族地区由于特殊的现实情况，并未达到预定的政策目标。东南亚诸国的“三非”人员借助跨境民族及边民共同体的中介，为工作、婚姻、生活等原因进入西南边疆民族地区，并滞留不返，成为脱离当地政府监管的灰色群体。任何法律政策的贯彻落实都需要当地民众的积极配合，政府单方推进不仅耗费国家资源，也只会浮于表面，无法下沉到民众的日常生活。即使政府进行广泛的基层动员，查处东南亚诸国的“三非”人员，也无法彻底解决此问题，而是陷入查处、遣返、非法越境、再查处、再遣返、再非法越境的循环怪圈。在这个无限循环的游戏中，国家资源被不断消耗，但“三非”人员问题不断改头换面重新出现。因此，现实困境需要我们在西南边疆民族地区的“三非”人员治理上有新的理念和思路。

四、国家主义与边民主义的平衡

（一）边民主义及其诉求

边民主要指伴随国家边界产生而出现在边界两侧居住的人口，是居住于国家政治边界两侧的常住人口。因此，边民是一个空间概念和地域概念。西南边疆民族地区的边民与跨境民族存在概念的重合，即边民涵盖多个跨境民族。边民主义是多个跨界民族的边境认同、边境经济认同、边境文化认同。因此，边民主义存在地域、经济和文化三个维度的诉求。首先，在地域上，边民主义跨越边界，以边民共同体为想象的共同体，在共同体内部存在地域上的认同，此种心理与其他的地域认同并无二至。其次，在经济上，边民共同体内部因为经济的交往和相互需要，存在以交易为桥梁的利益纽带，从而在共同体内部形成经济利益共同体。最后，在文化上，边民主义在边民共同体内部形成强烈的文化认同，此种精神世界的连接和共鸣让边民共同体牢不可破。因此，边民主义的上述诉求自然延伸至“三非”人员治理领域。对于属于边民共同体的“三非”人员，边民自然而然对其有亲近感、包容心和同情心。不管国家政策法律如何规定，皆无法切断边民共同体的地域、经济和文化关联，而边民共同体也要求政策法律能够更加温柔地对待其成员，而不是一刀切的粗暴对待。

（二）国家主义与边民主义的平衡

国家主义自上而下，边民主义自下而上；国家主义要求绝对服从，边民主义提出适度自主；国家主义要求统一适用，边民主义要求特殊关照。此种矛盾体现在西南边疆民族地区“三非”人员治理上的结果就是，大量“三非”人员游离于政府监管视域，借助于边民共同体和跨境民族的纽带工作生活于灰色地带，即使为政府所查获，也只是遣返和非法入境的无限循环。国家主义理念指导下的严格管控遭遇现实困境，如果不从理念上进行调整，只会在“三非”人员治理上更加被动。因此，在制度的顶层设计上首先应当调整治理理念，在国家主义与边民主义之间寻求平衡，在坚持国家主义的前提下，提取边民主义的合理诉求，对与边民共同体相互牵连的“三非”人员，突出柔性处理，一方面，降低东南亚邻国民众的入境门槛，便利其相关证件的办理，让尽可能多的潜在“三非”人员阳光化，从而纳入我国政府的监管范围，另一方面，为“三非”人员融入中华民族大家庭创造条件，针对性地修改有关外国人长期居留和取得中国国籍的法律，而不是一味的遣返驱逐。面对现实，中国已经成为世界的主要移民输入国，在经济全球化和构建人类命运共同体的时代大背景下，国家主义理念已无法应对“三非”人员治理问题，只有在国家主义和边民主义之间取得平衡，才能破解现实困境。

[德]斐迪南·滕尼斯.共同体与社会[M].林荣远译.上海:商务印书馆,1999,66页.

 李星.边防学[M].军事科学出版社,2004,388页.

 周建新.边界、边民与国家——跨国民族研究的三个面向.［J］广西民族研究，2017（3）.

 何跃.边民主义与跨界民族主义——以西南边疆为研究对象［J］云南民族大学学报（哲学社会科学版）,2010（1）.

基金项目：云南省哲学社会科学规划项目“云南文化创意产业高质量发展的财税政策研究”（A2022YZ16）

 作者简介：郭丁铭，博士，副教授，研究方向为财税法、人工智能法、跨境人口治理等。