浅谈基层气象部门合同签订与执行中应关注的重点

浅谈基层气象部门合同签订与执行中应关注的重点

朱宏艳

吉林省通化市气象局     吉林 通化     134001

摘要党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“对财政资金分配使用、国有资产监管、政府投资、政府采购、公共资源转让、公共工程建设等权力集中的部门和岗位实行分事行权、分岗设权、分级授权，定期轮岗，强化内部流程控制，防止权力滥用”，为行政事业单位加强内部控制建设指明了方向。合同管理是内控建设的重要内容之一，涉及前述除财政资金分配外的所有重点项。在气象部门，大到基层台站建设、基础设施维修维护、气象大型仪器、气象信息化建设、车辆购置等，小到通用办公设备购置、日常办公耗材、车辆维修维护，这些采购都需要有严格规范的操作程序，合同管理无疑是其中最重要的一环。能够有效防范财务风险，防止国有资产角度，建立主人翁的责任感，服务气象事业发展大局，强化合同管理，提高业务管理规范化水平。而县（市）气象局作为气象部门最基层单位，由于人员少，业务综合，擅长合同管理的业务人员较少，在合同管理实践中存在不少被忽略的问题，本文结合笔者多年基层财务管理经验，通过调研总结归纳，提出几点基层气象部门合同管理应关注的重点。

关键词：合同管理  内控  规范  程序

基层气象台站是支撑气象事业发展的基石，基层业务管理规范，有利于气象事业大厦的稳定与发展。合同管理作为单位内控的重要组成部分，必须高度重视，细心谋划，全力实施，使合同从意向到签订到执行均符合法律法规，维护单位的利益。本文以某地区气象局印发的《某市气象合同管理办法》（简称《办法》）为例，进行解读，谈一谈基层气象部门合同签订与执行中应关注的重点。

某地区气象局在2023年根据《中华人民共和国民法典》和上级气象部门合同管理办法，结合基层气象部门人员、业务开展的实际情况，制定了非常详细的合同管理办法，从订立的范围、执行等方面做了细致规定，使即使没有合同签订经验的工作人员也可以根据办法进行实际操作。下面通过五个方面予以解读。

一、什么是合同，订立合同的范围

《办法》中明确“本细则所称合同，是指各单位在民事活动中，与其他平等主体的自然人、法人、其他组织之间设立、变更、终止民事权利义务关系的协议。”这种平等关系体现在合同一方不得把自己的意思强加给另一方。根据《中华人民共和国民法典》关于“民事权利”的相关规定，“民事权利”是民事主体依据民事法律取得的可以实施一定行为或获取一定利益的法律资格。民事权利的内容可以概括为三个方面，即享有权利的人可以在法定范围内直接享有某种利益，或实施一定的行为；享有权利的人可以要求负有义务的人实施一定的行为或是不实施一定的行为；享有权利的人在其权利受到侵犯时，有权请求法律予以保护。从权利的具体内容来分，民事权利主要包括财产权和人身权。财产权是指以财产为客体、以财产利益为内容的民事权利，如物权、债权等；人身权是指以特定的人身利益为客体，并不体现财产内容的民事权利，包括人格权和身份权。《办法》中所定义的“民事权利”主要是针对的财产权，是各级气象部门与其他在民事权利上平等的主体，签订的民事合同，如采购、服务、工程等合同。《办法》中规定“行政协议、劳动合同及事业单位工作人员聘用合同除外”。要理解这一步，需要明白什么是“行政协议”“劳动合同”“事业单位工作人员聘用合同”。

“行政协议”也称行政合同是指行政机关或行政机关委托的单位为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立具有行政法上权利义务内容的协议。（摘自百度百科）“劳动合同”，又称劳动契约、劳动协议。劳动合同是调整劳动关系的基本法律形式，也是确立劳动者与用人单位劳动关系的基本前提，在劳动法中占据核心的地位。（摘自百度百科）“事业单位工作人员聘用合同”是根据《事业单位人事管理条例》规定，事业单位按规定的程序，与符合聘用条件的受聘人员签订的聘用合同，期限一般不低于3年。根据前述这三个协议、合同的定义和范围，可以明确不属于平等的民事主体之间合同的范围，执行相应的规定。明确合同的订立范围，是做好合同管理的基础。

该《办法》为便于操作管理，将应签订的合同范围进行了明细规定，精确到业务细分项。《办法》第十一条规定，需要订立合同的主要分类，一类是根据业务的性质，无论金额大小均需签订合同，包括各类政府集中（分散）采购、部门集中采购和政府定点协议供货采购项目；各类工程、服务（临时劳务、维修维护、技术服务、委托业务等）的自行采购项目；形成固定资产和无形资产类自行采购项目；各类对外经营性服务项目（气象科技服务收入）；主要领导或财务分管领导认为应当签订合同的项目（特殊决策权）。一类是根据金额确定是否签订合同，包括来源为同一供应商的批量达到0.5万元或单项价格达到0.1万元以上的各类专用仪器、设备、零配件及办公设备等的自行采购项目。对于批量采购金额在0.1万元以上0.5万元以下的项目，《办法》规定应尽量签订合同，若未签订合同，则采购项目必须取得采购结算清单、工程量预（决）算清单等结算依据。

对于基层气象部门来讲，业务范围基本是确定的，所以在制定合同管理规定时，可以结合三至五年的业务内容，尽可能细化，合法合规需要怎么执行，就怎么规定，这样不但便于操作，而且能够合理规避业务执行中可能存在的合同法律风险。

二、为什么要签订合同

《办法》中明确了订立合同的范围，在征求意见时，引发了很多职工的疑问，为什么要签订合同？尤其是一些涉及金额相对较小的业务，如维修个电脑，疏通个线路等，感觉找个单位找个人，付了钱，活干了，订合同多此一举。但从维护单位利益角度，合同的订立，意义重大，合同明确了双方在交易过程中的权利和义务，可以防止误解和争议的发生，规范的合同规定了各种情况下的责任和责任分配，当一方违约时，另一方可以通过合同来维护自己的权益。如电脑维修服务，如果不订立合同确定维修的内容、标准等，服务方可以应付了事，没有合同确定权利义务作为制约，受了损失也只能自己承担。签订合同能够获得法律保护，合同依法成立后被视为受到法律保护，一旦发生争议，可以通过法律手段解决，合同中的规定可以用作证据（所以合同文本一定要用词规范、明确），用于解决争议和纠纷。如工程建设合同中约定了施工方施工时必须佩戴安全帽，高空作业必须佩戴安全绳，如果发生安全事故（如施工人员摔伤等），施工方要求甲方承担责任，对簿公堂，施工方没有按合同做好安全保护措施，则会增加施工方责任，而减少发包方责任。订立合同可以确保交易执行的稳定性，合同明确了各方在交易中的权利和义务（合同条款标的、数量、质量要求等非常重要），即使交易双方经办人发生变更，也不影响合同的执行。签订合同可能保护知识产权和涉密信息，在合同中可以约定知识产权和涉密信息的保护条款，尤其是一些气象内部使用的数据或正在研发的课题内容，不能对外提供的，在合同中约定使用要求，如果对方擅自外泄，则可以追究其责任，这样可以保护创新和主体权益（避免发生科研课题正在研发时，已经有知悉内容的人或机构先行研究，造成不必要的损失）。

三、合同文本的规范内容是什么

   《办法》第十三条规定合同文本一般应包括：当事人的名称和地址；标的、数量、质量；价款或者报酬、（收）付款方式；履行期限、地点和方式；验收条款；违约责任；解决争议的方式，如果解决争议的方式选择仲裁的，应当明确具体的仲裁机构；各方法人代表或授权代理人签字，签订合同的时间。一个完整的合同，一般应包括上述这些内容。在近几年的审计、财务检查中发现，合同文本的不规范是合同管理问题中存在的主要问题，如签订的合同必备条款不完整，缺乏价格或酬金条款、缺乏履行期限、数量不确定、质量条款不明确、交货（或履约）地点不确定、法人未签字或未授权签字等等；某些合同用语非常不规范，使用诸如“大约”“全部”“可能”“其他有关”等等定义不准确的词语，给合同违约操作提供了空间，从而易导致合同法律纠纷；签订的合同存在不公平的条款，如合同中单方面约定权利而没有义务或只约定义务而不设定权利等；签订的合同中不按规定随意设置条款，如无依据随意设定超高比例的履约保证金、违约金等，使条款不具有可执行性等（司法解释中规定“当事人以约定的违约金过高为由请求减少的，应当以违约金超过造成的损失30%为标准适当减少；”）；某些签订的合同缺乏可操作性，对合同各方权利义务规定不明确不具体，如有违约条款，但没有约定违约金比例、金额等。

所以，标准的合同应符合以下要求：主要条款不漏项；标的额计算准确、标的物表达清楚；涉及支付款项的，所付款项名称、金额、范围、付款期限或条件等应当明确，不缺漏付款项目；标的物质量有标准、检验有方法；提（交）货地点、运输方式、包装物和结算方式明确；提供服务的方式、标准和结算依据明确；消防及其他安全责任划分明确（这在工程合同中非常重要）；经过招标投标等程序签订合同怎么招标的，怎么签订合同，不能擅自增加或减少内容；合同文字表达严谨，不使用有歧义或含混不清的词语；违约责任约定明确，违约金的计算方法准确。

四、合同订立的程序是什么

《办法》中规定合同订立的程序是缔约前调查、缔约前洽谈、合同文本起草、合同文本审核、合同报批和合同签署。 

合同不是想订就订的，订立合同前，要明确职责分工，《办法》中规定，各单位对外正式订立的合同由各单位法定代表人或经法定代表人授权的承办人（要有授权书）作为代理人签订，加盖单位公章或合同专用章。未经授权擅自以单位名义对外签订合同，未经授权或超越权限签订合同的，一切责任由行为人承担。这个条款是对内适用的，如果有人擅自越权订立合同，加盖了单位公章，这个合同对外是有效的，后果将由单位承担。单位承担后按内部管理规定，追究责任人责任。所以这对单位管理合同公章的人是个警示，没有单位领导签字或授权书，千万不要在合同上盖章，否则出现问题，是要承担个人责任的。

单位要确定具体的承办科室或承办人负责合同业务的执行，执行人在合同订立工作中要做好以下几项工作：一是合同的前期调研工作，确定合同相对方身份的真实性、是否具有履约能力等，避免发生合同签订后对方拖延履行或不按约定履行，导致己方业务受损。尤其是工程项目，在招（邀）标过程中，要重点审查投标方的资质，尽可能扩大审查范围，多方打听对方是否有其他牵连业务，如对外担保、长期负债到期等情况，避免发生施工中承包方发生债务问题，影响施工进度或工程质量等。近年已经发生不少起中标单位在施工途中账户被冻结，导致工程款项无法支付或违规按施工方意见支付，造成违规问题发生。在委托技术开发合同审查中，要调查受托方是否有技术开发能力，查看技术人员的资质证件、社保等相关信息，确定受托方确实有技术开发能力，避免发生违规转包，影响委托开发技术质量的情况发生。二是要负责合同的洽谈、合同文本草拟与修改，要注意合同文本的规范性，交易的标的、数量、责任等信息要明确。重点关注由合同相对方起草的合同，合同内容是否准确反映本单位诉求和谈判达成的一致意见、“其他约定事项”等需要补充调整的栏目，如不存在其他约定事项时是否注明“此处空白”或“无其他约定”。三是按合同审批权限，及时将合同资料报相应的审查层进行审议、审批。《办法》中规定，合同订立实行分级审查，县、市气象局各有自己的审查流程，其中市局超过3万元，30万元以下合同，由办公室、业务科技科（业务类合同）、财务核算中心进行审核并签署合规性审核意见，市局分管领导签署审批意见。市本级30万元（含本数）以上合同，由办公室、业务科技科（业务类合同）、财务核算中心、政策法规科等科室进行审核并签署合规性审核意见；市局党组审议，单位负责人签署审批意见。政策法规科负责审查合同内容合法性及自身权利义务保护等条款，必要时可向法律顾问进行法律咨询。各县（市）气象局0.1万元以上0.5万元合同由单位分管领导进行审查并签署意见；0.5万元以上5万元以下合同由单位决策层集体审查，单位负责人签署审批意见；5万元以上合同按《通化市气象局大额资金管理与使用办法》规定与资金支付材料一起报市局审查。市局审计组负责对合同订立的相关事项进行监督检查。经过调研、草拟、审查，双方签订、盖章，合同订立完成。这种分层审核，能够明确各审核层次的责任和义务，提高审核效率，避免普通合同层层审核，层层签字盖章。事实上在现有业务繁忙情况下，要想找齐所有人，不是件容易的事，很容易使合同审核流于形式，起不到应有的作用。

五、合同履行中应关注的重点 

合同签订后，应当按照合同约定全面履行义务，合同承办科室应当及时处理履约过程中的问题，如果发生约定内容变更，要及时签订补充协议或重新签订合同。注意一点，通过政府采购或公开招标签订的合同，不得发生实质性的变更，不得重新签订合同，补充协议不能超过合同价款的10%，不得违反财务预算。非政府采购或公开招标签订的合同，变更后合同价款总额不得达到或超过政府采购或公开招标限额。这个要求主要是为了防止通过合同变更来规避政府采购约束的行为（笔者在审计财务检查中发现，有的单位耍小聪明，签订低于政府采购限额的合同，然后通过签证的形式层层追加，事实上签订的理由并不合理）。对于付款类合同，应严格按照合同约定的价款、支付进度和付款方式等收取或支付合同价款，支付合同价款在单位大额资金审批范围内的要严格履行大额资金审批程序。收款类合同要将合同约定的价款及时、足额缴纳到本单位财务部门，开出发票但未收到价款的应及时催收，避免长时间形成呆账。原则上严禁以实物或服务抵扣合同价款，特殊情况下产生的非现金交易，必须签订补充协议，明确实物或服务的各项指标，收到的实物或服务必须入账。

合同履行过程中出现下列情形的，合同承办科室应当及时采取措施预防和应对合同风险的发生：合同依据的法律法规或者政策修改、废止，可能影响合同正常履行，这个一般涉及较少，但只要发生了，就必须及时修订或废止合同。订立合同时的客观情况发生重大变化，可能影响合同正常履行，如原定进行台站维修，已签订了意向维修合同，但因地方发展规划需要，拟对台站进行搬迁，这种情况下，维修就属于不必要支出，需要及时进行合同终止。对于重大合同，要关注合同相对人的情况，如果发生合同相对人财产状况恶化情况导致丧失或者可能丧失履约能力，要及时修订合同或及时终止合同，避免发生更大的损失。

在合同执行中，如果发生纠纷，要特别注意未经授权批准，相关经办人不得向对方做出实质性答复或承诺。合同纠纷如果通过协商、调解达成一致意见的，一定要签订书面协议；如果不能达成一致意见的，要按合同约定的仲裁或诉讼方式解决（这个解决纠纷的时间就不在己方控制范围内）。通过仲裁或诉讼方式解决合同纠纷，合同承办科室应当全面收集证据，按照诉讼时效的要求以及仲裁、诉讼规则做好应对工作，防止因起诉或应诉不当导致败诉。在合同纠纷处理中，不得擅自放弃属于气象部门一方享有的合法权益，无正当理由，也不得拒不履行气象部门应当履行的义务。

《办法》是地区级气象部门出台制定的，其在实践中也在不断摸索，收集反馈信息，通过修正，使合同管理能符合气象业务发展的需要。合同签订与执行管理是气象管理基础工作的重要内容，通过加强管理，规范签约、履约行为，能够有效地防范风险、优化管理、降低成本、提高单位的经济和社会效益，助力气象事业高质量发展。

参考文献：《建设工程合同》（中国经济出版社 2017-05-01）、《身边的民法典之合同篇》（法律出版社 2020-06-01）、《工程招投标与合同管理》（中国电力出版社有限公司 2010-01-01）