农业产业园区差别化用地管理研究

农业产业园区差别化用地管理研究

董起尊

天津市规划和自然资源局宁河分局    301500

随着乡村振兴战略深入实施，农村新产业新业态蓬勃发展，农业产业园区成为农村产业融合发展的重要载体，如何强化农业产业园区用地保障、加强旅游用地管理、提高农村土地产业用地效率和效益是支撑农村产业发展的基础条件，对践行“两山”理论，深度做好农村产业融合工作，促进农村一二三产快速发展起着重要的作用。

为深入贯彻落实乡村振兴战略，以农村产业融合发展推动农村产业振兴，以京滨玫瑰庄园、津溪桃源园区、天民蔬果专业合作社及共赢合作社等四个产业基础较好的农业园区为对象开展专项调研。经过集中讨论、调研走访，赴粜粮务村、天民蔬果专业合作社和共赢合作社现场踏勘。充分了解镇、村、农业产业园经营单位对村庄和农业产业园的主要诉求和发展思路。通过调研了解园区发展现状，梳理总结发展诉求和存在问题，听取相关人员的意见和建议，研究提出解决路径和措施。

一、农业产业园及所在村庄基本情况

（一）产业类型多、占地规模大。京滨玫瑰庄园、津溪桃源园区、天民蔬果专业合作社及共赢合作社，分别位于大王古镇、南蔡镇、大良镇和汊沽港镇，分布武清区北部、中部、南部，占地面积分别为860亩、3000余亩、800亩、500亩，涉及乡村旅游、精品果蔬规模化种植、农产品加工等产业，农产品销售市场及游客辐射京津冀区域。其中：京滨玫瑰庄园是涵盖现代农业科普展示、观光旅游、农耕文化、亲子互动、果蔬采摘、农耕体验等功能于一体的现代化生态产业园；津溪桃园以是京津冀地区规模最大的桃园之一，以果蔬种植为主，通过采摘、展销会、批发等方式进入京津冀市场，以 “桃”文化为依托，重点打造桃花节。天民蔬果合作社以甘蔗套种小西瓜为特色，坚持连农带农，共同致富的理念，解决本村及邻村就业100余人，实现年盈利600万元；共赢合作社以玉米压片为主，为农产品初加工。

（二）带动性好、示范意义明显。四个农业产业园为本村及周边村民提供300余个就业岗位。充分利用农业产业园规模化生产和销售的特点，各农业园运用“公司+农户”、“村委会+合作社+农户”等模式，与周边农户签订农产品收购合同，建立了稳定的订单和契约关系，带动种植户7000余户，主要种植蔬菜、水果和玉米等，并为农户提供定期技术培训和先进的设备支持，吸引一批农民成为产业工人，获得工资性收入。此外，还带动了贮藏、包装、运输、餐饮、住宿、服务等上下游关联产业的发展，增加农民创业就业机会和空间，提高从业人员的收入水平，缓解城市化带来的就业压力，彰显了良好的社会效益。

（三）发展愿望强烈、用地需求旺盛。随着乡村旅游产业蓬勃发展，农业产业园区转型升级诉求强烈，相关设施配套用地需求旺盛。京滨玫瑰庄园规划建设游客服务中心、玫瑰主题影视拍摄基地、加工包装基地、公厕等休闲旅游必须设施；津溪桃园规划建设农产品加工中心、科普实践基地、农产品仓储区等设施；天民蔬果专业合作社园区规划安排休闲服务展示区、农产品加工基地、农民科普实践基地、农产品冷链区、特色美食街等。

二、农业产业园存在主要问题

（一）缺乏产业发展和规划顶层设计。四个产业园区经营者以本地农民为主，与专业经营理念差距较大，缺乏系统的规划设计和景观打造，导致土法上马，想到哪做到哪，主题特色不明确，产品单一，重复建设等。园区主要旅游项目是采采果、赏赏花、吃吃饭，缺乏科技含量多、附加值高的产品业态，产业特色不突出，技术创新不足，或将影响园区运营的生命周期。

（二）园区建设标准偏低。四个农业园区投资主要以本地为主，真正有实力的外来投资商较少。由于农业园区投入不够，导致建设标准偏低，基础设施粗糙。经过几年的运营，四个园区均已形成了稳定的客源和农产品供销渠道，具备了一定知名度，但由于景区旅游服务设施功能不完善，无法解决游客餐饮、住宿、购物的需求，游客停留时间短，经营效益无法实现突破式增长，高端化运行目标无法实现。

（三）园区用地难以解决。一是园区用地类型多、精准落地难。园区需建的设施布局分散、单宗地规模小，用地标准难以确定，在缺乏规划引领的情况下，建设前期难精准确定选址、用地性质和用地规模。二是园区取得合法用地难。农业产业园区转型为农旅景区需配套建设接待、餐饮、农产品加工、停车场、旅游步道等接待设施，不属于设施农用地范围，而要按照建设用地取得土地指标，环节多，时间长，成本高，可操作性不强，成为农业园区发展的“瓶颈”。

（四）园区经营者依法依规用地能力不足。各农业产业园区依法依规用地意识逐渐增强，但对新政策、新程序了解不全面、不深入，出现依法依规用地无从下手的现象。其中，京滨玫瑰庄园和津溪桃源园区由于建设项目手续欠缺，经营屡屡受挫，元气大伤，严重影响经营者的积极性。

三、解决路径

在充分分析梳理现阶段各园区存在的重点问题后，结合日常工作经验，提出探索一套“规划引领+政策调控+操作程序”全流程服务的产业融合发展支撑的模式，

针对农业产业园区业态丰富、用地类型多、标准不统一、管理程序多样等特点，坚持农地农用原则，规范农业产业园区实行差别化用地管理。

（一）探索编制农业产业园区详细规划。将农业产业园区规划与周边村庄规划衔接，探索编制农业园区详细规划，类似于工业园区的控制性详细规划。详细规划要对农业园区的生态建设、资源保护、发展定和主导产业、功能分区、配套设施，以及与周边村庄联动发展的路径、利益平衡等内容做出综合考虑和细化安排，协调解决村庄与园区发展脱节，发展与保护不衔接的问题。在农业产业园区详细规划中，主要参照现状用地的特点，结合用地性质和现状自然界限和规划界限(道路红线、用地范围线等)，自然界限包括机耕道、步行道、林地边缘线、沟渠边界线等，灵活划分、适当取直，划分详细规划管理单元；地块性质尽可能划分到小类，便于开发建设实施与管理，有利于土地的合理利用与优化配置，可适应土地经营的灵活性及实施管理的可操作性。

（二）探索制定差别化的用地管控要求。根据三调上报国家的成果，四个园区内主要用途为一般耕地、基本农田、园地、林地等农林用地，建设用地较少。园区发展重点都是现代都市型农业，具体产业有生态农业种植、农业创意体验、文化展示、休闲旅游服务等，有一定的建设需求，但是规模不大、用地需求比较零散。鉴于此，坚持土地节约集约高效利用和科学合理配置农村一二三产用地相结合，以保障不同规模、不同类型、不同功能用地的最低需求为底线，梳理用地标准、制定差别化的用地政策指引，结合规划安排的功能分区和用途管制要求，提出按原地类、设施农用地、建设用地等分类管理的清单和要求。

（三）探索差别化的土地审批和供应管理。根据园区产业类型和产品业态，按照用地性质和分类管控要求，在项目建设方案批复中需明确项目各功能的用地性质、用地规模、建设规模等内容，按照针对设施农用地、存量农村建设用地和新增农村建设用地等不同用地性质的报批程序，履行规划和用地报批。

四、对策建议

（一）加强制度供给, 规范用地行为。全面梳理农村农业项目用地政策、产业政策，针对农村一、二、三产业融合发展，特别是四个农业产业园区的发展，研究差异化用地政策和规则，以指导项目依法依规用地，降低项目政策风险，为项目落地做好政策保障。

（二）完善审批程序，指导项目建设。进一步梳理农村农业项目审批程序和流程，分类制定农村农业项目用地指南，规范审批程序、优化审批流程，精简审批环节，提高办事效率。充分发挥项目用地指南的指导作用，切实让用地单位对审批程序清楚、明白，为项目落地做好审批保障。

（三）先行开展试点，典型示范引路。按照“试点先行、典型引路、全面推进”的思路，率先在4个农业产业园区推行差别化用地，探索不同区域、不同用途用地以及项目内部不同功能用地手续办理策略和办法，为全面推广农业产业园区推行差别化用地做好准备和支撑，为项目落地做好示范效应。

（四）加强部门联动，形成合力效应。建立以区规划和自然资源、农业农村等部门为主，其他部门积极参与的联动机制，明确部门职责，细化部门分工，明确审批人员，形成合力效应，以提高审批效率。落实保姆式服务，探索创新首问负责制，实行首问部门总牵头制度，由总牵头部门协调相关部门落实项目相关手续，为项目落地做好优质服务。

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