论海洋环境公益诉讼原告资格的认定

论海洋环境公益诉讼原告资格的认定

李越

大连海事大学116026

摘要：

原告主体制度是海洋公益诉讼的前提和基础，捋清海洋公益诉讼主体资格的顺位能够更好的在海洋环境被污染之后进行追责，尽快的恢复海洋环境和生态。为了使海洋环境及其他社会公共利益得到有效保护，明确海洋公益诉讼的原告具有十分重要的意义。

关键词：海洋环境公益诉讼；原告资格；生态损害

第一节 海洋环境公益诉讼原告资格的认定的理论障碍

我国环境公益诉讼的内容规定于《民事诉讼法》、《环境保护法》，海洋环境民事公益诉讼规定在《海洋环境保护法》。由于三部法律中对环境公益诉讼主体的规定不一，且在适用法律时往往产生冲突。以下将根据不同法律规定下的环境公益诉讼适格原告进行论述。

一、 海洋环境公益诉讼原告资格认定的立法现状

（一）《环境保护法》第58条规定

我国《环境保护法》中第58条规定：对污染环境、破坏生态，损害社会公共利益的行为，符合下列条件的社会组织可以向人民法院提起诉讼。（一）依法在社区的市级以上人民政府民政部门登记；（二）专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。符合前款规定的社会组织向人民法院提起诉讼，人民法院应当依法受理。根据该条款可知，在《环境保护法》中明确给予了社会组织对环境污染提起公益诉讼的权利。

（二）《民事诉讼法》第58条规定

 《民事诉讼法》中关于公益诉讼程序事项的规定是公益诉讼的原则性依据。我国《民事诉讼法》第58条规定：对污染环境等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼；人民检察院在履行职责中发现破坏生态环境和资源保护等损害社会公共利益的行为，在没有前款规定的机关和组织或前款规定的机关组织不提起诉讼的情况下，可以向人民法院提起诉讼。前款规定的机关或者组织提起诉讼的，人民检察院可以支持起诉。通过上述法律规定可知在《民事诉讼法》中，对于环境污染可以提起公益诉讼的主体有三个：社会组织、检察机关、法律规定的机关。在该条款的表述中对检察机关作为诉讼主体进行了限制，检察机关作为提起公益诉讼的补充主体，只有在社会组织未提起公益诉讼时，检察机关才享有原告主体资格。

（三）《海洋环境保护法》第89条规定

    《海洋环境保护法》于2023年进行了修订，修订后将89条中“海洋环境监管机关可以提起赔偿诉讼”改为“对污染海洋环境、破坏海洋生态，造成他人损害的，依照《中华人民共和国民法典》等法律的规定承担民事责任”。修订后的《海洋环境保护法》进一步将海洋环境公益诉讼的适格主体限定在行使海洋环境监督管理权的部门，同样将检察院规定为补充起诉的主体。该条款的修改似乎是有意在破除学者对于《海洋环境保护法》中适格主体存在排他性的观点，援引《民法典》的做法也使得此前对于海洋环境公益诉讼适格主体存在冲突得到了解决。有的学者认为《海洋环境保护法》作为特别法，应该优先于《环境保护法》和《民事诉讼法》适用，但是也有的学者对此提出疑问，若将《海洋环境保护法》作为特别法优先适用，就无法解释为何《民事诉讼法》中规定环保社会组织作为民事公益诉讼的适格原告却无法对于海洋环境污染案件提出公益诉讼。

第二节 海洋环境公益诉讼原告资格认定的实践困境

一、 社会组织作为海洋环境公益诉讼原告的局限性

（一）社会组织的原告资格被法院普遍否认

根据《民事诉讼法》《环境保护法》的规定，环保社会组织具有提起环境公益诉讼的资格，但在实践中法院往往认为《海洋环境保护法》作为海洋环境保护的特别法，提起公益诉讼的原告应当首先满足《海洋环境保护法》的相关规定，即在海洋环境污染案件中，行使海洋环境监督管理权的部门成为提起海洋公益诉讼的优先主体。

在北京市朝阳区自然之友环境研究所、荣成伟伯渔业有限公司再审审查与审判监督案件中，上诉人认为按照《环境保护法》和《民事诉讼法》，自然之友研究所为符合法律规定可以提起民事公益诉讼的社会组织。再审法院认为本案为破坏海洋生态责任纠纷申请再审案，应当根据《海洋环境保护法》第89条和《最高人民法院关于审理海洋自然资源与生态环境损害赔偿纠纷案件若干问题的规定》第3条，确定海洋自然资源与生态环境损害赔偿诉讼的提起主体应为行使海洋环境监督管理权的机关。同样在（2020）粤民终1980号系（2020）粤72民初608号民事裁定的二审裁定，本案中一审法院认为该案件为海洋环境民事公益诉讼，原告中国绿发会不具备提起诉讼的主体资格，但该案件在二审中，审理内容为鸟类栖息地保护，而案涉工程位于内水与沿海陆域，会同时影响到海洋和陆地生态环境，因此可根据《环境保护法》第58条规定来确定提起民事公益诉讼的适格主体。

综上，实践中法院在审理海洋污染案件的公益诉讼时，往往优先考虑适用《海洋环境保护法》作为法律依据，从而排除社会组织和公民等提起公益诉讼的资格。

（二）社会组织提起诉讼成本过高

由于海洋环境的特殊性，决定了海洋环境公益诉讼的复杂与高额的费用。案件的复杂性在于调查取证与勘查鉴定，高额的费用包括预交的案件受理费、取证费用、鉴定费用、律师费用和可能的败诉费用。

首先，在海洋公益诉讼案件中，案件受理费用同样适用普通财产案件的费用缴纳标准，根据原告主张的诉讼请求的份额交纳案件受理费用，然而海洋污染案件的标的通常是非常巨大的，社会组织在提起诉讼是需要预先交纳的受理费用很高，故实践中几乎没有社会环保组织能够承担如此巨额的案件受理费用，结果被视为撤诉。其次，致使社会组织起诉困难的因素还包括高昂的取证费用、鉴定费用和律师费用。由于海洋环境污染案件的特殊性，以及海水的流动性导致污染扩大，故取证需要通过专业的机构或者将取证结果送交专业机构进行鉴定。由于海洋环境公益诉讼案件通常进展缓慢，周期较长，律师需要一定的专业知识，故律师费用也是一笔不小的支出。即使有些社会组织能够承担上述费用，但考虑到案件过后社会组织的继续运转，很多社会组织也并不愿意陷入到海洋环境公益诉讼之中。最后，海洋环境公益诉讼案件一旦败诉便会面临巨额的败诉费用。例如自然之友与华达化工集团有限公司案件中，自然之友在败诉后和另外一个社会组织被判决承担了189万元的败诉费用。这种败诉风险无疑使得很多社会组织在提起诉讼时变得更加谨慎，也大大降低了社会组织提起海洋环境公益诉讼的概率。

（三）社会组织举证能力不足

根据《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》中第8条规定：提起环境民事公益诉讼应当提交的材料包括被告的行为已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料。由此可知社会组织在提起公益诉讼时需要证明被告的行为与环境污染具有因果关系，而海洋污染案件较一般民事公益诉讼更具特殊性、复杂性，调查取证往往需要耗费大量的时间和财力，社会组织收集和整合证据的能力不足，导致案件周期较长、案件拖延审结。

例如在北京市丰台区源头爱好者环境研究所与新昌县和兴纺织印染有限公司环境污染民事公益诉讼案件中，一审法院承认了北京市丰台区源头爱好者环境研究所的主体资格，但是由于原告提出的四份行政处罚决定书，认为被告存在违法行为即构成环境民事侵权行为，但环境行政责任并不当然构成环境民事责任，两种法律责任的构成要件并不完全相同，故原告提供的初步证据必须是能够确认被告的行为造成生态环境损害。因此，原告尚无充分证据证明“有社会公共利益受到损害”或“被告的行为已经损害社会公共利益或具有损害社会公共利益的重大风险的情形发生。原告提起诉讼请求依据不足，故法院不与支持。

海洋环境污染案件通常专业性强、因果关系复杂、取证难度高，鉴于此，社会组织在调查取证以及鉴定方面，得到的结论或信息往往不够全面、准确，相反行政机关、检察机关更容易获取全面且准确的证据。此外，海洋环境污染案件的提起不仅要提供已经损害社会公共利益或者具有损害社会公共利益重大风险的初步证明材料，还需要社会组织对案件发生的因果全过程、涉及的海洋信息以及损害赔偿在内的全部要素有所了解，由于海上信息的公布本身具有滞后性，社会组织对于案件的掌握并不具备及时性，故导致社会组织进行海洋环境污染公益诉讼的进程较为缓慢。

二、 海洋环境监督管理部门作为海洋环境公益诉讼原告的局限性

（一）职能范围不明确

  依据法律规定，海洋环境监督管理部门作为海洋环境民事公益诉讼的适格主体，依法具有海洋环境污染赔偿损害的索赔权。《海洋环境保护法》修改后的第89条规定：对污染海洋环境、破坏海洋生态，造成他人损害的，依照《中华人民共和国民法典》等法律的规定承担民事责任。修改后的《海洋环境保护法》不再重点强调海洋环境监督管理部门作为提起海洋环境民事公益诉讼的优先主体地位。在我国沿海地区，海洋环境保护立法中对海洋生态环境损害索赔主要有两种模式：一是将损害赔偿索赔权集中授权特定主管部门，由海洋和渔业主管部门共同负责国家对海洋生态环境损害进行索赔；二是主要由海洋环境监督管理部门负责索赔工作。但是法律规定以及相关的细则看似完善，在实践中却未能提供有效的指引。

（二）跨区域治理能力不足

     我国行政区域划分具有固定性，且大部分设置的海洋环保行政机关的权限仅限于本地区，海洋环境污染案件的范围通常是跨地区、跨区域的，在没有得到授权的情况下，会造成行政机关管理权行使的空缺和混乱。且不同地区的行政机关出于对本地区的经济利益和环境利益的不同考量，通常缺乏调查海洋环境污染案件的动力。

三、 检察院作为海洋环境公益诉讼原告的局限性

（一）对督促起诉理解错误

关于检察机关职能中的“督促起诉”是不同于支持起诉的。支持起诉是在民事中检察机关在当事人不便、不能起诉时，主动帮助、支持受侵害的民事主体进行民事诉讼的一种制度。在实践中，检察机关常常将“督促起诉”视为“支持起诉”，同行政机关和社会组织职能一样，有的检察机关在发出督促起诉书之后，又紧接着改变支持行政机关支持起诉。可见，检察机关在海洋环境民事公益诉讼案件中对于职能的理解存在一定的误区。

（二）缺乏具体的配套细则

     对于检察机关督促起诉的制度虽然确立良久，但是在法律依据层面还存在空缺。法律规定只是原则性的规定，在实践中检察院在具体程序中该怎么实施，或者具有督促职能的检察机关到底在民事公益诉讼中处于怎样的地位，法律均没有具体的规定。检察机关是否可以作为独立的原告主体，如果不能成为独立的原告主体，检察机关在督促或支持起诉失败后，是否有相应的救济、补偿途径，诸如此类的具体规定如果能够明确，那么会大大调动检察机关行使督促起诉或者支持起诉职能的积极性。

第三节 海洋环境公益诉讼原告资格认定的顺位建议

一、 以海洋环境行政监督管理部门为主导

     我国《海洋环境保护法》中已经明确赋予海洋环境行政监督管理部门提出损害赔偿请求的权利，即海洋环境行政监督管理部门可以对造成海洋污染的当事人提出损害赔偿请求。众多学者均认为：海洋环境监督管理部门可以作为海洋环境污染案件民事公益诉讼的第一顺位原告。该做法有利于海洋环境监督管理部门发挥自身的专业性、实效性等特点，相较于其他行政机关和社会组织，该管理部门行使索赔权，作为第一顺位的原告更具合理性、合法性。

二、 以社会组织作为海洋环境公益诉讼原告为补充

     首先社会组织作为海洋环境民事公益诉讼的原告可以在一定程度上规避权力机关在海洋环境公益诉讼中的局限性。社会组织在某种程度上，较行政机关和海洋环境监督管理部门更具专一性，可以及时发现行政机关和海洋环境监督管理部门尚未发现的海洋环境生态损害细节。其次，对于公民或其他个人，社会组织在收集证据、进行鉴定、举证等方面存在着天然的优势。社会组织提起公益诉讼能够克服公民或其他个人起诉时会遇到的困难。

三、侧重检察机关监督职能的发挥

     实践中海洋监督管理部门怠于履行职责的案例时有发生，检察机关作为海洋环境污染案件中监督机关，是维护国家利益和社会公共利益的最后一道防线。在环境公益诉讼案件中，检察院的顺位宜排在海洋环境行政监督管理部门之后，检察机关往往扮演者“兜底”的角色，法律中也规定在行政机关没有提起公益诉讼时，检察机关和其他社会组织才能向法院提起海洋环境民事公益诉讼。只有在海洋环境行政监督管理部门、社会组织拒绝或者不能提起海洋环境民事公益诉讼时，检察机关才需要肩负起诉讼的责任。

参考文献：

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