浅谈河东灌区水行政执法的探索

浅谈河东灌区水行政执法的探索

韩丽仙  范兴

宁夏秦汉渠管理处 

摘要：河东灌区处在美丽渠道环境整治中守正创新，有效维护国家财产和社会公共利益。从灌区运行管理视角探索构建“职责清晰、衔接紧密、协同高效”的执法监管模式，不断强化灌区内水利工程管理重点领域的整治和保护，有效推动水行政执法+检察公益诉讼协作机制在黄河流域生态保护和高质量发展先行区建设中积极发挥监督和法治保障作用。

关键词：灌区概况  执法水平  建议和对策

一、灌区基本情况

河东灌区位于宁夏青铜峡水利枢纽工程黄河以东，始建于秦汉时期，自然条件优越、灌排体系健全，是宁夏主要的粮食生产基地，也是宁夏引黄古灌区的重要组成部分，又称秦汉渠灌区。河东灌区东靠鄂尔多斯大草原，南起牛首山，西临黄河，北至内蒙古交界明长城，范围囊括青铜峡市、吴忠市、灵武市的17个乡镇、8个大中型国营农林场、2个工业园区以及盐环定扬黄工程的覆盖区域，总控制面积874平方公里，规模属国家大型二等灌区。灌区内现有河东总干渠1条，秦渠、汉渠、东干渠、农场渠、马莲渠、波浪渠7条骨干渠道，总长223公里，各类渠系建筑物1097余座，最大引水能力169立方米/秒，年均引水量10.2亿立方米（不含盐环定扬水），灌溉面积105.86万亩，湖泊湿地水域面积2.1万亩。另外，上世纪70年代在牛首山东麓山洪冲积扇修建小洪沟、涝池子、黄羊沟、扁担沟滞洪水库4座，实际控制流域面积达94.04平方公里，库容339.29万立方米。

河东灌区农业灌溉管理隶属于宁夏秦汉渠管理处管辖，是宁夏回族自治区水利厅直属的正处级自收自支公益二类事业单位，执行“收支两条线”的管理体制，设置7个科室，2个群众组织，9个管理所，25个管理段，现有员工232人，其中水政执法监察人员21人，肩负着水法规宣传、水行政执法、水事纠纷调节、水行政复议等水利法制建设任务，有效维护国有资产合法权益，切实保障了灌区水工程运行安全。

二、水行政执法的水平

近年来，河东灌区以保灌溉安全促农业增收为主业，聚焦水政检察执法主责，以渠道生态环境保护领域为重点，充分发挥检察公益诉讼优势，积极协调检察机关开展系列公益诉讼专项行动，督促相关行政机关依法履行职责，为宁夏古灌溉工程遗产保护工作向高效化、标准化、法治化迈进打下坚实基础。但是，由于灌区内所辖水利工程“点多、面广、线长”，骨干渠道沿线违章建筑、违章取土、乱垦乱种等现象仍禁而不止，水体污染威胁生态安全，水政执法仍没有完全摆脱被动、应付、从属、软弱的状态等客观因素，在一定程度影响了水政执法工作积极开展。

（一）深化多方协作，筑牢安全屏障

1.加强合作，积极宣传。联合当地人民检察院、公安局等法治单位对灌区骨干渠道防溺水警示标牌和救生设备布设情况开展联合检查，深入开展安全生产“五进”、预防溺水“进校园”等宣教活动，发放预防溺水宣传画册、宣传单，制作并转发以“珍爱生命，预防溺水”为主题的防溺水安全教育专题片，向灌区群众印发《爱渠惜水，爱渠护渠，携手共建美丽渠道倡议书》，切实营造浓厚的防溺水安全教育氛围。

2.建立议事协调机构。为全面推进引黄古灌溉工程遗产保护工作，将公益诉讼检察职能和行政执法职能有机结合起来。2023年10月与检察机关联合挂牌成立“世界灌溉工程遗产保护协作办公室”，建立健全联席会议、专项行动协作、溯源治理、培训实践、联合宣传引导等机制，聚焦水资源管理、水利工程管理及其他水事违法行为等开展专项行动，形成水行政执法与检察公益诉讼合力，严厉打击涉水违法行为，有力推动古灌溉工程遗产合理利用和科学保护。

3.长远规划，强化管理。为全面贯彻落实党的二十大精神，深入学习贯彻习近平生态文明思想和习近平关于治水重要论述。坚持“清”“管”并举，标本兼治，全面整治渠道环境，推进“水清、岸绿、河畅、景美”的美丽渠道建设。力求一年有改观，两年大变样，结合灌区实际，制定了《秦汉渠管理处开展渠道环境整治，推进美丽渠道建设两年规划》。

（二）主要存在的问题

1.水法规宣传力度不够。水法规宣传往往仅限于主题日发放传单或海报，宣传形式单一，趣味性差，没有开展以案说法或专项行动进行宣传，导致灌区群众只知道有“法”，不明白法规涉及到的范围和内容。

2.执法人员整体素质不高。尽管灌区水行政执法三级网络已基本建成，但绝大部分人员是“半路出家”，相关法律知识和执法能力相对薄弱，主动执法的积极性不高，严重影响水事违法案件的查办效率。

3.办案经费投入不足。水行政执法严重缺乏办案经费，基层执法没有统一的制服和配备相应的记录仪、录音笔等执法装备，现场办案取证难，在处理水事纠纷案件中不能真实还原办案过程，容易造成执法误解或不规范执法。

4.缺乏强制执法的基础。水行政执法没有采取强制执行的依据和权力，针对水工程管理范围内的一些乱建、乱倒、乱挖现象和破坏水利工程设施的行为，只能选择报警处理或申请法院强制执行，在一定程度削弱了水行政执法的力度。

5.联合执法机制不健全。基层水行政执法与当地政府公安、检察院、法院等相关执法主管部门沟通不畅，自身执法能力弱，导致水事违法案件侦办过程中信息资源缺乏共享，取证难度增加，不能有效推进案件查处。

三、建议和对策

（一）结合工作实际，提高宣传效果

一是年初制定贴切灌区实际的水法规宣传总体规划，细化责任和分工，建立宣传长效机制，坚持水行政法规宣传常抓不懈；二是不断创新宣传方式和方法，在挂条幅、发传单等单一形式的基础上，主动联系当地媒体通过现身说法、群众访谈、自媒体报道等多种形式宣传；三是重点突出，注重以案说法，在重要水工程管理范围内树立永久性水法规宣传广告和标语，通过新闻媒体曝光典型案例，扩大水法规的影响面和宣传力度。

（二）加强队伍建设，提高执法水平

一是采取“请进来”和“送出去”等多种方式，加强水行政执法人员针对《中华人民共和国水法》、《宁夏水工程管理条例》等法律知识的学习，通过实践教育注重培训人员的执法办案和驾驶复杂局势的能力；二是加强执法监督和考核，建立健全水行政执法责任制，目标明确，责任到岗、到人，完善执法考核制度，实行工效挂钩，将平时考核结果纳入到年终考评当中。

（三）逐步规范执法，提高执法效率

一是水行政执法人员要牢固树立服务观念，规范好水行政执法行为，严格依法依规章办事，真正做到依法行政、文明执法；二是强化防守，高度重视以预防为主，防查并重的新观念，认真落实水行政执法巡查制度，切实加强日常巡查和专项执法检查，最大限度降低发案率；三是规范行政项目审批，保证执法主体合法、执法程序合法和引用法律条文得当，努力提高水行执法的办案质量，真正做到秉公执法。

（四）促进部门协作，推行联合执法

一是主动争取当地政府的支持，积极与检察、公安、法院、环保、国土等主管部门配合，构筑起联合执法体系，从而形成强有力的执法合力；二是积极促进广大干部群众和社会各届积极参与水利工程平安创建工作，对于打造上下联动、群体参与、群防群治的良好环境具有示范作用；三是联合巡查执法能够及时发现、制止各种水事违法行为，能对拒不接受处罚的当事人或行为及时采取强制司法措施，为提高案件的查处率和办结率、保护水政执法人员的安全创造了条件，有效遏制了水事违法案件的发生。

四、下一步的打算

一是以黄河流域生态保护和高质量发展的战略大局为契机，建立“水行政执法+检察公益诉讼”保护工作新机制，把公益诉讼检察职能和行政执法职能有机结合起来，突出水资源重点领域开展公益诉讼工作，督促相关行政机关依法履行职责；二是以办理涉水公益诉讼案件为抓手，针对灌区内水资源环境保护等问题，积极开展“守护公益，助推生态环境建设”公益诉讼专项行动，促进提升依法行政水平，共同加强河湖保护，推进水生态文明建设；三是大胆探索水事案件社会防范联查联防责任制，在水行政主管部门的统一领导下，由水政监察部门牵头，地方检察机关指导，通过区域责任划分，将灌区内工程管理范围的水事防范责任和巡查任务固定下来，明确责任和权利，建立起长效运行机制和约束机制。