竞争背景下的城市规划管理政策研究

竞争背景下的城市规划管理政策研究

杨卫亚

(江苏省苏州市吴江区规划技术服务有限公司，苏州吴江，215200)

［摘要］针对经济全球化的背景下城市竞争所呈现出来的双面性，从城市规划管理的角度出发，提出在保障宏观政策稳定的同时，建立起迅速、高效的规划管理政策研究机构来应对千变万化的市场，是城市发展在竞争环境中的现实选择，并在研究内容及其机构组织等方面组建了完整的政策研究机制。

［关键词］经济全球化  规划管理  政策研究

一、城市竞争的必然性

自上世纪80年代以来，世界性的全球化进程呈现出飞速发展的局面。关于全球化的研究可以分为两个方向，一是世界级的城市体系的形成。其最具代表性的是“世界城市假说”，即将世界城市分成一个个不同等级的城市网络：国际城市、区域城市和一般城市。处于同一层级的城市，相互之间的竞争会非常的激烈，不进则退。另一个是全球化和城市竞争力的研究。研究者认为全球化带来了世界城市空间上的变化，地方政府的作用正随着中央政府作用的削弱而不断的上升，将来每个大城市在全球城市新体系中的地位将由自己的竞争力来决定。尽管两个研究方向的侧重点不同，但是对于城市竞争的认识是一致的，即经济全球化使城市与城市之间的竞争加剧，城市的竞争力将影响未来城市的发展。

自由流动的资本迫使社区、城市乃至整个国家都必需你追我赶地以最优的条件来迎合它，这样导致地方政府之间的竞争不断的加剧，而这些竞争又迫使政府要进行效率改进，使地方政府的职能随之发生了改变，以一种崭新的姿态出现在公众的面前：首先，它承担了应该由国家承担的职责，例如公共设施建设与运营、社会保障与福利等等；其次，政府的诸多行为也不能一味的逾越于市场经济规律之上，而是把自己看成为某种商品的提供者，采用商业规则来得到效益的最大化和资本配置的最优化，同时用降低某种商品的价格来谋取其他方面的利益从而达到本城市的利益最大化；再次，政府为了在竞争中能够取胜就频繁的和当地的私营企业主合作，采用扮演“中间商”的角色，力争通过推销本地的产品来实现本地利益的最大化。

二、城市竞争的双面性

城市竞争使地方政府认识到自身应该由承担管理的“管理员”角色转变为提供服务的“服务员”角色，于是各地政府就用改善本地的城市制度（例如减、免税等）和投资环境来吸引国际资本大鳄，这样当地政府在办事效率、制度创新等方面就得到了改善和飞速发展。

正如任何事物都有两面性一样，城市竞争也是一把“双刃剑”，它在为城市发展带来机遇的同时也带来了不好的影响，主要表现在资源的过度开发与公众利益的损失两个方面。地方政府为了促进本地区经济的快速发展和一些激进的不正确的政绩观作用下，采取比较急进的办法。例如有的城市为了赢得竞争的胜利而盲目的迎合投资者的需要，政府采用大量对外批租土地，甚至有时把地价压到零来供给投资者。在引进与安排项目方面，政府为了满足企业老板的需要而不惜破坏当地的环境与资源，损害公众利益等等，这些使得城市的整体利益无法得到保障，城市的可持续发展更无从谈起。

三、加强城市规划管理的政策研究

经济的全球化给城市带来了竞争，虽然由此产生了很多问题，但是要抵制全球化这个趋势是不可能的。我们必须要认识到城市竞争力的提高并不就只表现在城市经济的增长上，而是要通过全社会的综合发展来决定整体的、可持续的城市竞争力，因此城市在追求经济效益的同时还必须要维护社会公平。众所周知城市规划是政府管理的一种手段，如何通过这个手段来对城市规划管理策略进行调整以更好适应城市竞争大背景下的有效约束，从而实现“效率与公平”的目标，作者认为，加强政策研究是现阶段城市规划管理中一项急需需要重视的任务。

（一）、政策研究的重要作用

1、应对国际资本的流动

    国际资本在全球范围内流动，寻找好的合适的投资机会，他们要求尽量降低成本而增加利润。哪个城市能给他们提供最好最优惠的条件，他们就选择在哪投资。这些国际资本具有资金量雄厚的特点，而且随着经济全球化的加快，国际资本的流动性也越来越频繁。地方政府为了维护本地的利益，不可能总是做出让步，但是不让步又担心投资机会的流失，所以这就给地方政府管理上带来了一个难题。同时，国际资本的流动又使得城市发展面临着巨大的变化，一旦资本投资在这里，就可能会给当地城市发展带来强大的推动作用，使城市的功能、形态发生改变；反之，就会使得城市的发展速度减慢。针对这些问题的研究目前国内还缺乏相应的研究机构。在很多案例中，地方政府为了吸引某个跨国企业而建的设施（例如地铁、大桥等），在地方上还没有完全收回投资之前，跨国企业就已经搬迁了，留给当地政府更多的负担。这些问题的出现，归根到底还是政府事前没有做好充分的市场调研分析和研究，对可能出现的各种问题没有一个个进行合理的预测，从而也未能制定出相应的措施来应对这些问题。

2、应对城市竞争中的负面问题

现阶段城市竞争中的问题越演越烈，其原因就在于城市的决策者缺乏足够的论证分析或对综合情况掌握不足。为了吸引外资来发展本地经济，当外资提出要求甚至有些对当地经济发展长远看是不利的要求时，作为城市规划师就需要为城市决策者们提供专业角度的参谋，如何从城市发展的角度进行必要的取舍。一方面，当一些出乎意料的问题出现时，城市规划师没有做好准备。另一方面，城市决策者们限于有限的时间和精力往往不能及时发现存在的问题并加以解决，如果发现及时，并有相应的机构做出研究分析、提出解决的对策，那么这些问题在出现开始就有可能得到有效的解决。而事实上是这些问题在出现之初就不去解决，到最后一旦问题演变得比较严重时就往往一刀切，这种做法是无法走上正常的发展轨道的。

  （二）、政策研究的主要内容

    作者认为规划管理政策研究应该包括两个方面的内容：一是在宏观政策的制定；二是在强化迅速、高效的应变措施研究。

宏观政策的制定与研究是城市管理的一项重要职能。在城市规划领域，这些宏观政策包括城市总体规划、城市分区规划的编制，涉及重大基础设施、环境保护、土地节约利用、历史文化保护、河湖水系保护等重要方面。在这些规划中，应当明确提出强制性内容，突出规划中重要的、确实不能改动的东西，在总量和范围上加以控制，如果需要修改的话应该要按照法定程序重新报批。在政策制定过程中和过程后都要加强对由该政策引发的相关问题的研究，以及及时跟踪产生的问题，在对其修正的过程中要及时对有问题的政策进行修改与完善。当涉及到一些琐碎的、细小的城市规划设计问题时，因其不影响整个城市发展的全局时，可以给具体管理人员充分的自由裁量权，从而提高城市规划管理的效率。

在当今竞争的城市环境下，由于市场不确定性的增强，必然会影响到城市规划的实施。例如已经完成了某个城市的近期建设规划，但是这时城市有一至两个大型项目的迁入和迁出，这些都会对本区的用地布局和用地性质带来很大的影响。这些都要城市规划师参与到相关的研究中，为政府出谋划策。

（三）、政策研究机构的组织

     建议政府可以设立规划政策研究机构，或与现有的政策研究机构合并，并要求体现出这种机构的综合性。机构可以由各个行业的骨干组成，来作为领导的参谋团，要求规划政策研究人员不能与本行业的具体管理工作脱离，而且要能参与规划的实际管理工作，还要对本地区的规划发展有一个全面而清晰的认识。针对城市发展中遇到的问题或某些重大决策，将其集合起来，群策群力的来制定出一套或几套可行的解决方案，并形成方案报告来阐明不同方案的优缺点及可能出现的问题。将决策权交给决策者，决策者根据不同方案来有的放矢地制定实施政策。最后将决策结果公示，使公众明确了政策实施的目的与优缺点。有可能有些政策会对某些群体不利，但是为了整体利益而牺牲部分利益也是必要的，即使是部分人由于利益受损而来反对该政策，但是相反也会有更多的人来加以支持此项政策的实施。这样做会不断的增强政府决策的公开性、透明性和公众对政府的信心，使公众能够愉快地积极主动地推动政策的落实。在这个过程中还能有效地教育公众，提高他们参与、监督规划的积极性。公众监督能有效的保障政策的长期性与稳定性。

四、结语

在经济全球化的影响下，地方政府之间的竞争会越来越激烈，这些竞争促使地方政府积极主动的改进当地的管理制度、提高管理效率。城市规划作为城市管理的一项重要内容，政府应当加大规划的力度，强化宏观政策的稳定性。现阶段，规划与国土等其他部门的整合融合，一些单方面的规划管理工作需要与其他部门一起来融合管理，这就给城市规划管理工作带来了新的发展机遇。

参考文献

1、张庭伟  对全球化的误解以及经营城市的误区。城市规划 2003（8）：6-14

2、赵燕菁  从城市管理走向城市经营。城市规划 2002（11）：7-15