客体视角下土地经营权出租政策与法规规范关系的协调

客体视角下土地经营权出租政策与法规规范关系的协调

代玉林

天津大港油田集团工程建设有限责任公司 天津市 300280

摘要：农村土地承包经营权流转是农村经济发展、农村劳动力转移的必然结果。按照“依法、自愿、有偿”原则．搞活土地承包经营权流转．对推进土地适度规模经营、优化农村土地资源配置，进而促进农村经济发展起着重要作用。土地经营权出租 是农地流转的主要法律形式，土地承包经营权“三权分置”改革政策提出,农村土地承包制度改革应“始终坚持农村土地集体所有权的根本地位;严格保护农户承包权;加快放活土地经营权;逐步完善三权关系”。确定承包地为土地经营权租赁关系的客体,可以巩固其促进现代农业发展的政策取向;在类推适用房屋租赁规则时,应以农地利用的特殊需求协调《承包法》与《民法典》的适用关系,以表彰农地利用的独特价值,维护土地经营权流转的市场秩序。

关键词：土地经营权；出租；制度协调  

农民依据《中华人民共和囤农村土地承包法》(以下简称《农村土地承包法》)获得了土地承包经营权，并“依法享有承包地使用、收益和土地承包经营权流转的权利，有权自主组织生产经营和处置产品”。可见，土地承包经营权包括了对承包土地的使用、收益和部分的处分权能。按照物权理论，土地承包经营权的使用权能可以与土地承包经营权主体(即农户)相分离，也就是说农户可以依法将其承包地的使用权让与他人，并从中获得收益。在土地承包经营权出租中介入行为与承包方和承租方的法律关系及土地承包经营权出租的法律制度缺陷，为进一步规范土地承包经营权出租行为提出了完善相关法律制度的建议。

一、土地经营权出租政策与法规范困局

1、政策性目标形成表象化租赁客体。按照法政策学的原理，每项法规范都承载着一项规范上所负载的政策。政策目标应通过法律之工具加以转换，最终以法律规范体现目的之价值。因政策转化为法律规范的程度不同，政策目标和法律工具之问呈现融合与分离两种状态。在两者融合的情况下，政策目标是法律规范的目的，法律规范是政策目标的理性形式；在两者分离的状态下，政策实施尚需要法律规范的本体构造。后者具有不同表达形式：第一种情况是政策内容仍采用非正式制度的存在形式，在法律层面体现为隐形的公共政策；第二种情况是政策内容直接植入法律，采用法律规范的表现形式。目前，“三权分置”政策人法属于政策与法律分离的第二种情形，即采用土地经营权的政策性概念直接植入《农村土地承包法》的路径，土地经营权及其租赁被表达为法律上的基本规范，但没有完成法律概念和规范内容的技术内化，处于法律与政策关系“名合实分”的状态。由此可见，由于土地经营权在我国现行法上无法获得物权式确认，而《民法典》合同编无权利租赁的类型预设，导致土地经营权租赁被引至不动产租赁规则，而使权利租赁表象化。

2、土地经营权出租法律关系。土地经营权出租依赖土地承包关系，若以土地经营权为租赁客体，土地经营权本身已存在法律关系的内部构造，将使原本承包关系基础上的出租行为又嵌套了一层法律关系，既存在架床叠屋之嫌，也必然面临法律调整多层次法律关系的沉疴。一方面，从农地流转的实践创新考察，权利租赁关系增加了返租倒包、连片出租、土地银行等创新土地流转模式的制度成本。另一方面，从融资角度，《民法典》确认了非典型担保制度，土地经营权出租的承租人有权类比商铺融资方式设定租赁权的担保。商铺担保分为租赁权担保和收益担保两种形式。受到农业经营者资格的限制，土地经营权出租的承租人多以土地收益设定权利质权，债权人的优先受偿利益指向土地经营过程中的收益。如果以土地经营权作为租赁的客体，债权人的受偿权客体将成为土地经营权，担保物将成为土地经营权的收益权。这种权利衍生的效果不仅不符合土地经营权出租关系中设定担保的现实，也会造成债权人优先受偿对象的错位。

二、土地经营权租赁的政策与法规范的协调

1、土地经营权人享有独立的改良权。土地改良行为是土地经营权活动的重要内容,也是促进农业现代化、实现乡村振兴的必要手段，按照传统使用权能阐释的财产利用行为并不适用于现代农业产业的经营活动.依据《中华人民共和国农业法》,农业经营行为是指在农用地上进行的具有产业化意义的种植业经营活动，但`《民法典》物权编关于土地承包经营权的使用权能仅指权利人根据土地用途从事农业生产行为,而未包含产业化的意涵，“农业产业化”以经营主体对农业的技术、设施的资本投入为特征,需要土地经营权人自主改良农业基础条件、耕作设施.根据《承包法》《民法典》的规定,租赁物的添附以承包权人、出租人同意为条件,一定程度上阻碍了调动农地经营权人提升地力、改善耕作条件的积极性,当事人间的利益博弈也会牵制改良行为的实现.根据《分置办法》的精神,土地经营权租赁的添附行为应适用国际上农业经营者自主改良权的规则,对于促进土地增益、增值行为,土地经营权人应享有自主改良的权利。同理,租赁合同终止时,根据《民法典》绿色原则“有利于节约资源、保护生态环境”的蕴意,土地经营权人的返还义务不应绝对适用租赁合同恢复原状的规定,应保留有益于农业利用的添附财产,租赁双方协商支付合理的补偿费用.农地改良更是具有专业农地经营能力的新型农业经营主体引入现代农育技术、实现机械化生产,推进中国式农业现代化的重要实施路径。

2、调整许可土地经营权人转租的条件。基于规模经营的政策目标,是否许可土地经营权人再转租土地经营权应以农地利用效率为标准加以判断.例如,空间分散的农地,土地经营权人可以通过互换租赁权、转租形成连片经营《承包法》规定了流转受让方可以再流转土地经营权,采取了自由转租的立法模式.但基于农地农用的目的性,应对该项自由施以必要的限制。由此可见,土地经营权的转租行为在违背农地规模经营的政策取向时,应对其加以限制。

3、承包经营权户内权利变动与承租人优先购。买权的协调第一,《民法典》第726条第1款规定了租赁房屋转让时承租人的优先购买权.《承包法》第34 条规定:“经发包方同意,承包方可以将全部或者部分的土地承包经营权转让给本集体经济组织的其他农户，”土地承包经营权的转让与互换是对权利的整体处分,其受让人应当具有本集体经济组织成员的资格.因此,只有承租的土地经营者是本集体经济组织成员时,才可以类推适用承租人优先购买权的规则。第二,《民法典》第726条第2款规定,房屋按份共有人行使优先购买权和出租人向近亲属出卖房屋时,承租人不得行使优先购买权.土地经营权出租类推适用房屋租赁规则时,应从农地承包经营的特征出发,具体判断土地经营权人是否享有优先购买权.首先,土地经营权人优先购买权不适用于农户内部承包经营权分割转让的情形.原因在于,以农户为基础的家庭承包权依托于家庭财产的共同共有关系,本质是 家庭共有权,承包关系是因“户”之纽带凝结的成员共同体，农户内成员的承包土地份额并不具有量化的分割意义,而是潜在抽象的价值归属,以助益农地的稳定利用。

土地经营权出租的表述蕴含了农地流转内在的政策与承包地租赁本体的关系，在法律适用上,根据土地经营权租赁的政策功能,应强化承包租赁政策价值的内化,保护土地经营权人独立的改良权;突破身份限制,承认非集体经济组织成员的土地经营权人具有优先承租权,按照承包地保障的必要性和农地利用的效率性确定权利顺序;灵活处理承包经营权户内权利变动与优先权的关系。只有如此,才能最终实现《民法典》与《承包法》这种一般法与特别法之间的制度协同。

参考文献：

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