我国助残政策分析——基于政策创新扩散机制视角

我国助残政策分析——基于政策创新扩散机制视角

范张也

上海交通大学国际与公共事务学院2021级MPA研究生

摘要：本文通过研究我国部分地区助残政策内容，基于Ｆ.Ｓ.贝里和Ｗ.Ｄ. 贝里提出政策创新与扩散理论中的内部决定模型，结合中国公共政策扩散的基本模式——自上而下的层级扩散模式，反映各地区助残政策扩散情况及其差异和创新性研究，并分析当前助残政策的利与弊，提出建议,期待未来全面提升面向残疾人的普惠服务水平，达到“人人享有康复服务”的目标。

关键词：公共政策扩散创新机制；助残政策；内部决定模型

一、问题提出

为维护残疾人的合法权益，发展残疾人事业，保障残疾人平等地参与社会生活，我国于1990年颁布《残疾人保障法》。多年来，随着法律法规体系的不断成熟、完善，相关实践的不断丰富，有关残疾人康复、教育、管理等多部法规及政策先后出台, 残疾人康复服务体系不断完善，已形成初步的服务政策体系，本文将依据学者Ｆ.Ｓ. 贝里和Ｗ.Ｄ. 贝里提出政策创新与扩散理论中的内部决定模型[[1]]，结合中国公共政策创新扩散的制度环境及政策实际运行状况，通过对几个地方政府的助残政策进行比较分析，尝试从中国公共政策扩散的基本模式——自上而下的层级扩散模式[[2]]，同时具有内部决定模型特征，探讨其政策的创新扩散条件，以此探析地方政府对残疾人普惠服务的基本态势与未来走向，推进各地区政府管理创新和政策创新提供理论支持，期待未来更多相关部门在关注残疾儿童的同时，扩大政策覆盖范围，惠及更多其他年龄段的残疾人，全面提升面向残疾人的普惠服务水平，达到“人人享有康复服务”的目标。

二、自上而下的层级性公共政策扩散模式下的内部决定模型

公共政策扩散是指一种政策活动从一个地区或部门扩散到另一地区或部门，被新的公共政策主体采纳并推行的过程。政策扩散理论研究起源于20世纪60年代末美国，而本文采用的主要理论模型由Ｆ.Ｓ. 贝里和Ｗ.Ｄ. 贝里在1990和1992年提出的一种理论解释——内部决定模型假设，认为地方政府的行为不会受其他地方政府行为的影响，职能部门创新的因素在于地方政府内部的政治、经济和社会特性。即地方政府的政治、经济和社会特性决定着该地方政府采纳一项新项目或新政策的因素，并基于此假设认为规模越大、资源越充实，经济越发达的地方政府越具有创新性。如此，内部决定模型既排除了地方政府受其他地方政府或中央政府所影响的传播效果，在这些影响创新的因素中，财政资源和政府能力最为重要。

而结合我国，作为单一制国家，政府机构组织具有明显的层级化、集权化特点，作为公共政策扩散行动 主体的上下级政府之间，具有行政权力的命令和服从关系。地方政府制定政策的前提是由中央政府的政策前提下进行，是一种自上而下的层级性公共政策扩散模式，是指在政府科层组织体系内部，上级政策推动者选择和采纳某项政策，并用行政指令要求下级采纳和实施该项政策的公共政策扩散模式[[3]]。

具体展开为，在中央、省市自治区、地（州、旗）级市、县—县级市和乡镇构成的五级政府体制中，由上级政府及相关部门制定的政策，往往直接通过政策落实和政策执行等方式，迅速扩散到下级政府及相关部门。

下文将试分析，我国的公共管理政策是在自上而下的层级性公共政策扩散模式下，又具有内部决定模型的特征。

三、各地区的残疾人普惠政策分析

（一）我国残疾儿童救助康复政策

国家对于儿童的身心健康一直高度重视。如果孩子被诊断为发育障碍后，将会给家庭带来严重的打击。不仅会给家长们带来精神压力，康复的道路上所产生的费用也是一笔不小的开支。为了让成千上万名残疾儿童未来能回归正常社会生活 , 减轻残障儿童家庭负担，2018 年国务院出台《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》（国发〔2018〕20号），随后，各省份均出台具体措施，以下选取了几个地区颁布的《建立残疾儿童康复救助制度》部分内容：

北京市：具有北京市户籍、年龄不满十六周岁、持有残疾人证的残疾儿童少年，在康复服务定点机构接受康复训练和服务，配发辅助器具，均可按照本办法享受康复补助。每名北京市残疾儿童，每年可免费享受不超过36000元的康复训练服务费用。

江苏省：《江苏省残疾预防和残疾人康复实施办法》将残疾人社区康复纳入社区公共服务体系，对0-6周岁残疾儿童的基本康复费用，除基本医疗保险支付外，给予全额补助，并逐步推广至7-14周岁残疾儿童。

江西省：根据《南昌市残疾儿童康复救助工作实施办法的通知》和《南昌市8-15岁残疾儿童巩固康复救助办法的通知》，具有南昌市户籍或南昌市居住证的0-7周岁孤独症儿童，补助标准为20000元/人/年，8-15周岁孤独症儿童10000元/人/年。

上海市：“阳光宝宝卡”是上海市卫生局、上海市教育委员会、上海市财政局、上海市残疾人联合会专门为0－16岁智力、听力、肢体、视力、自闭症等5类残疾儿童推出的特殊康复服务。持卡儿童可以到指定康复机构进行康复训练，享有相应的经费补贴。 2022年补贴对象从原来的0至16周岁扩大至未满18岁人员；

上海市康复机构，从原来的约定机构，调整为依法登记设立的医疗机构、教育机构以及业务范围、经营范围为儿童康复服务的社会组织、企业；外省市定点康复机构纳入康复范围。

补贴标准为：视力、听力、言语、智力类，每人每年10000元；肢体类，每人每年15000元；肢体（脑瘫）、孤独症类，每人每年24000元。

这种公共政策即是典型的自上而下的层级扩散或者是“政策全面铺开”，各地职能部门颁布的《建立残疾儿童康复救助制度》政策，是由中央政府颁布的《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》政策前提下进行，上级政策推动者选择和采纳残疾儿童康复救助政策，并用行政指令要求下级采纳和实施该项政策的公共政策扩散，才有了让全国0 ～6 岁残疾儿童康复基本实现全覆盖, 为他们设立康复服务定点机构，让残障儿童接受康复训练和服务，配发辅助器具，享受康复补助。在这样的各地区广泛颁布的《建立残疾儿童康复救助制度》政策下，残疾儿童康复水平得到质的飞跃 , 受到国际 社会的广泛关注和好评 。

同时，各地的《建立残疾儿童康复救助制度》也符合内部决定模型假设，地方政府的行为不会受其他地方政府行为的影响，由于各地方政府的政治、经济、社会特性和资源的差异，执行的政策也各不相同，从各地区政策细则上印证：

1.1.年龄覆盖范围不同，除了中央要求覆盖的0～6岁年龄的残疾儿童外，北京市要求不满十六周岁即可，江苏省推广至7～14岁，南昌市则专门为8-15岁残疾儿童颁布康复救助办法的通知，上海市2022年将补贴对象从原来的0至16周岁扩大至未满18岁人员；

1.2.残疾儿童每年可免费享受康复训练服务费用和补贴不同，北京市额度为36000元，江西省补助标准为20000元/人/年，8-15周岁孤独症儿童10000元/人/年，上海市更为详细，为不同残疾类型制定不同补贴标准；

1.3.康复服务机构不同，上海市除了定点康复机构，扩展为依法登记设立的医疗机构、教育机构以及业务范围、经营范围为儿童康复服务的社会组织、企业，还有外省市定点康复机构，极大地扩展丰富了康复机构数量、类型、服务地域，为残疾儿童提供了便利；

1.4.政策执行模式不同，上海市为0-16岁智力、听力、肢体、视力、自闭症等5类残疾儿童专门建立的“阳光宝宝卡”系统，为他们提供特殊的康复服务。

这些不同反映出各地方政府制定政策时的创新性。上海作为我国的经济最为发达的地区之一，城市公共服务建设也最为完善，在采纳一项新项目或新政策的因素时，公共政策创新性最为明显，即内部决定模型认为的经济越发达的地方政府越具有创新性，财政资源和政府能力最为重要。

（二）浙江省残疾人服务创新政策案例研究

杭州市现有持证残疾人约22万人，其中听力残疾3万余人，该群体在公共服务领域的沟通交流难题一直没有很好的解决方案。2010年，杭州市残联打造了以毛董莱为核心的手语姐姐团队，围绕公益培训、手语无障碍公益服务、手语宣传、无障碍理念推广等方面，组建了专业手语志愿服务队伍，并在2021年成立了“杭州手语姐姐无障碍交流服务中心”，主要以线下服务为主。

在党中央、国务院关于无障碍环境建设的部署下，杭州市残联与杭州市无障碍办公室将手语姐姐实时在线翻译系统进一步推广，通过与科技企业合作，利用信息交互技术，在各级政府机关、行政服务中心、街道社区办事窗口及银行、医院等机构上线使用。

杭州市残联与杭州市无障碍办公室结合城市资源，利用已有的线下手语姐姐无障碍交流服务队伍，结合发挥本市电子信息产业发展优势，在杭州市听力残疾人规模人数较大的城市背景下，推广手语姐姐实时在线翻译系统，为听障人士在获取公共服务时提供更好的无障碍服务，解决听障人士的交流需求。杭州市职能部门在制定公共政策服务时用创新技术、理念及服务完成了一次政策创新，符合内部决定模型假设，职能部门创新的因素在于地方政府内部的政治、经济和社会特性。

“浙里办”APP是浙江省深化“最多跑一次”改革推进政府职能转变，为群众和企业提供“一端集成”的政务服务软件。浙江省内残疾人及其亲属也可在“浙里办”享受到相关服务，在浙江省残联推动主导下，“浙里办”上线的“浙里助残”专区，提供残疾人证件办理、补贴与减免政策申请、社会保障认定核准、求职创业、出行便利以及康复评估、辅助器具展示和助残服务机构查询等服务。

如家住浙江温岭市太平街道的苏先生，是一名二级听障者，原先办理更换中华人民共和国第二代残疾人证的时，需要跑当地的办证中心办理，沟通不便使他迟迟没有完成换证，而现在只要通过“浙里办”线上操作即可完成换证，效率得到有效提升。如果没有浙江省数字化改革政策，没有省残联和相关部门的工作推进，像县一级的地方政府职能部门很难投入建立系统性的线上助残服务，原先由社区街道做的工作，且需要地方残联部门去推动，现在大部分助残服务上线到统一的政务服务软件里，是典型的自上而下的层级性公共政策扩散模式下的内部决定模型。

四、我国助残政策发展的利与弊

（一）优势

1. 助残政策推行广

从1990年颁布《残疾人保障法》，到2012～2015年实施“贫困听障儿童康复救助项目”，2018年出台《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》，2016～2020年由项目转为 “ ‘十三五’残疾人精准康复服务”, 经费由中央财政和地方共同承担，目标为到2020年底，有需求的残疾儿童和持证听力残疾人接受康复服务不低于80%。多年以来，在中央政府统一部署下，我国各地政府均先后出台有关残疾人康复、教育、管理等多部政策，并不断成熟完善，加上国家救助项目的实施， 越来越多的残疾人参与、融入社会生活，成千上万名残疾儿童回归正常社会生活，助残政策得到有效执行。

2. 创新性政策提供样本

从上述的助残公共政策案例的实践活动看到，上海残疾儿童救助康复政策中实行“阳光宝宝卡”制度，杭州推广手语姐姐实时在线翻译系统，浙江省“浙里办”上线的“浙里助残”专区，这些局部地区试点的创新政策，为相关公共政策的全面推行提供了经验和样本，并且形成了公共政策全面推行的合法性，可以减少公共政策的执行阻力。“政策局部地区试点—全面推行”是公共政策扩散的基本路径。这一路径主要包括两个阶段：第一，政策在局部地区试点; 第二，政策试点取得一定效果和经验后，向全国全面推行。

（二）缺点：不平衡不充分发展

1. 地区不平衡

目前，国家对残疾人投入已大幅提高，虽然有中央政府的政策引导和财政投入，但由于各地行政能力、经济水平发展不一，城市规模、财政资源不同，政策落地主体责任、实施细则、宣传口径、筛查途径等均有不同，落后偏远地区不谈创新性政策，日常的政策落地可能也有难度。比如，据全国听力语言康复专业人员管理系统机构不完全统计，334个地级市中, 47个没有地市级听力语言康复机构，其中25个地级市没有听力语言康复机构；2845个县级行政区中2474个没有听力语言康复机构，可见地区发展很不平衡。[[4]]

2. 人群不平衡

目前对残疾儿童特别是学前残疾儿童的康复救助政策较为完善，基因筛查政策的普及，先天性残疾已经大幅减少，残疾儿童数量占总体残疾人数量比重也在减少，而我国人口老龄化进程加快，快速老龄化将是导致我国残疾率增幅的主要原因。第二次全国残疾人抽样调查显示[[5]]，2006年60岁以上的老年残疾人已成为我国残疾人的主体，达到53.23%。而老年残疾人数量的增长态势更不容乐观，60岁以上老年残疾人在2020年前每5年增加800万以上，预测2020-2035年间每5年将增加1300万以上，2050年将达到1.27亿，是2010年的2.99倍[[6]]，残疾人老龄化与老年人残疾化的困境日益凸显。针对60岁及以上人口、数量庞大的青少年和成人群体尚缺乏有效的政策保障。扩大政策覆盖范围，惠及更多群体的残疾人，在对0～6岁儿童进行 “抢救性 ” 康复的同时，加强对听青少年、成年人及老年人的关注。

3. 政策落实不充分

2018年6月国务院颁发的《关于建立残疾儿童康复救助制度的意见》，使0～6岁残疾儿童康复得到制度性保障，但各地落实情况参差不齐，由于种种原因，一些残疾儿童特别是偏远地区贫困残疾儿童未能及时了解政策和享受政策带来的福利，让符合条件的残疾人及时了解和享受相关政策。在医疗保障制度上，已有约30项康复项目被纳入城乡基本医疗保障的支付范围，但各地落实情况不一。

《残疾预防和康复条例》对《残疾人保障法》中的有关内容做了进一步具体规定，对地方政府、康复机构的责任和义务做了进一步明确，使残疾人康复有了更明确的保障措施，各地应切实落实主体责任，在落实现有康复医疗报销范围的基础上积极推动将康复经费纳入医疗保障范围，加大督导落实力度。所以各地区还需逐级明确实施主体及其职责，形成有效监督和问责机制，同时加强对政策实施效果的科学评估。

1

[[1]]Frances S． Berry，William D． Berry． State Lottery Adoptions as Policy Innovations: An Event History Analysis［J］． The American Political Science Ｒeview，1990( 2) ．

[[2]]王浦劬，赖先进．中国公共政策扩散的模式与机制分析[J]．北京大学学报( 哲学社会科学版)，2013，11(50)：14．

[[3]]王浦劬，赖先进．中国公共政策扩散的模式与机制分析[J]．北京大学学报( 哲学社会科学版)，2013，11(50)：19．

[[4]]龙墨，张羽佳，周丽君，曹思远．我国听力健康政策现状分析与发展趋势[Ｍ]．北京：社会科学文献出版社，2021．86．

[[5]]第二次全国残疾人抽样调查办公室领导小组、中华人民共和国国家统计局.《第二次全国残疾人抽样调查主要数据公报》(第二号)2007[EB/OL]. http://www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/shehui/2006/html/fu3.htm.2022-01-01

.

[[6]]徐宏，郝涛，郝祥如.我国老年残疾人口发展趋势预测及养老服务研究[J].海南大学学报：人文社会科学版，2015,33(5):22-29,84.