深化住房制度改革的政策措施分析

深化住房制度改革的政策措施分析

张瑜  李丽 马晋涛 李斌

摘要：住房是国计民生的大事，通过对炒作住房的原因分析，对逐利住房无限扩张后果的揭示，提出了解决“房住不炒”的务实举措 。

关键词：住房  房住不炒  分析  对策建议

随着人口的增加，上世纪八十年代，人均住房面积仅有7平方米，为解决住房短缺问题，国家实施了城镇住房制度改革，通过个人、单位、社会三方协力共同出资建设住房的策略，采用出售公有住房、提租补贴、发放补助和建设经济适用房等办法解决了住房问题，人均住房面积上升到了45平方米。随着住房数量的加，住房因一系列的原因，逐步背离了其“居住”的属性，群起不以“自住”为目的投资，也就是“炒房”，引发了社会矛盾，影响到了人们的正常生活。在经济高速增长、深度工业化、快速城市化、积极参与全球化等特殊背景下，我国的房地产行业深度捆绑了城市建设、经济发展和地方政府利益，存在时间短、增长快、依赖性强、炒房人风险危机意识差等特殊属性。住房通过土地财政和抵押融资平台等机制成为了中国经济金融化的首要受影响者和重要推动者。

一、成因分析

1、经济增长点的原因。住房是人民生活与生产，经济发展与社会稳定方面一个很好的结合点，在九届全国人大会议上，国家将住房建设列为我国经济建设新的增长点，在宏观经济驱动中，加快住房建设不是一种短期行为，而是长远大计。1998-2021年全国房地产业增加值从3428亿元上升到77561亿元，对国民经济贡献率从4.02%上升到7.34%，仅2021年回落到6.78%，2022年贡献率在8%以上。目前与房地产相关的贷款与银行信贷的比重接近40%，房地产业相关收入占地方综合财力50%，房地产占城乡居民资产的60%。国家从宏观上整体制定了住房建设的政策措施、发展规划及资金投入与法治保障等，促进我国住房建设保持逐年的稳定增长，突显出了其经济效益和社会效益，使住房建设成为了经济建设的“风向标”和“晴雨表”。

2.市域城镇化发展的原因。2017年，十九大报告明确提出，坚持新发展理念，继续推动新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化同步发展。随着优质的教育、医疗等资源集中到城镇，大量年轻的劳动力也从农村进入了城镇，如今的村镇，县城里的房子已经成为婚恋市场的硬通货，甚至营造了一种“在县城没有房子就不配结婚”的舆论。与住房相联系的社保、医保、养老这些公共服务，一般最多只跟户籍有关，与住房没有绑定，但那些具有强烈地段空间属性的公共资源和公共服务，如交通便利、就业机会、就近入学、医疗就诊等资源，与住房强烈地强绑定在一起了，最容易资本化到房价或租金中。

3.繁荣地方经济的原因。由于房地产业具有先导性、基础性和广泛的带动性，直接相关联的行业如建筑、建材、化工、轻工、电器、家具等多达50个以上，各级地方政府高度重视，在有效发挥土地作用的前提下，快速高效带动了地方经济的发展。同时，房地产业需要和使用的劳动力数量很多，对劳动力素质的要求相对较低，大力发展房地产业，既有利于解决大量剩余劳动力的出路，又可增加地方的收入。

4.杠杆作用的原因。3成首付、2成首付、1成首付、0首付…，以少量的资金撬动庞大的住房市场，加杠杆炒房无疑是房价大涨的一个原因，是高房价的助推器。炒房客的创意几乎是穷尽所能，加按揭、高评高贷、气球贷、月供贷、循环贷、消费贷、信用卡套现，P2P众筹等等。还有认购认贷到认购不认贷，甚至在玩“极致杠杆术”，连环套路，二手房市场也跟着大幅度上涨，推高了层层住房市场泡沫。杠杆的力量放大了投资需求的力量，在住房市场上彻底压倒居住需求，甚至挤出居住需求。

5.金融属性的原因。住房的金融属性是被资本强加上的，是经济属性和自然属性相结合的产物,属于将住房作为载体的一种金融功能的有效强化，存在资金密集性、投资性、可抵押可担保及依赖性等特性，是住房市场得以发展的动力。众所周知，住房具有投资特性，但投资与炒作是完全不同的行为。投资是利用自有资金或加少部分银行贷款进行的一种资金运用，购房目的是将来自住或出租。炒房则是一种类似炒股票的资本投资，购房的目的不是为了自己居住或对外租赁，而是闲置在那里，静等周边房价涨起来，然后再高价转手出售。大量聚集形成了房地产泡沫，也就是金融风险。

6、宏观经济因素促使投机需求膨胀的原因。从央行发布的数据看，仅2022年5月末，广义货币(M2)余额210.02万亿元，同比增长11.1%，增速比上年同期高2.6个百分点；本外币贷款余额169.44万亿元，同比增长13%；人民币贷款余额163.39万亿元，同比增长13.2%；人民币贷款增加1.48万亿元，同比多增2984亿元。分部门看，住户部门贷款增加7043亿元，其中，中长期贷款增加4662亿元。这表明过度宽松的货币让大量的资金流入房地产市场。央行往往会把这种资金流入房地产市场计算为流入实体经济，而不是投资市场。房地产不断升值，人们投机需求膨胀，吸引愈来愈多的投资人进入房地产市场。另外，由于缺乏多元的投资渠道，大量社会闲余资金涌向房地产业。充足的资金支持成为房地产价格长期持续上涨，形成房地产泡沫的直接助燃剂。

二、久炒必乱，房地产市场必须保持稳定。

当前，房地产业形势十分复杂严峻，是争议最大、最难决策、影响最广泛的行业，必须坚持房住不炒、不能前功尽弃。日本上世纪90年代的地产崩盘、东南亚1997年前的地产泡沫破灭、美国2006年的次贷危机爆发，都是一些房地产市场被极端投资投机后危机爆发引发了房价暴跌，楼市崩盘。发达资本主义国家的无序竞争和疯狂扩张，必然带来房地产市场的高风险和经济恶果。他们的教训告诉我们，千万不要以为房价暴跌就是好事，不知道房价下跌会带来什么样的后果，可能是人们无法承受的。只要期盼房价能够稳步回到合理的、大众能够接受的价位，这才是社会和经济发展的需要，也是民心所向。

三、房地产市场如何保持稳定，把房住不炒落到实处。

1.稳出政策强信心。针对普通群众不满意的限购、限价、限贷、限售…等敏感问题，要加大顶层设计力度，多措并举，解决政策层面的问题。围绕不能让房地产失控，不能出现大的金融危机的民生底线，促进房地产业良性循环和健康发展制定政策制度。重点着力稳定房地产市场预期，推进房地产市场供需平衡，大力支持刚性和改善性住房需求，收紧二套房以上购房者的融资渠道，优化营商环境，加强对房地产市场运行情况监测预警，狠抓制度管控，不给炒房者以可乘之机。

2.稳控房企保交楼。针对房企违约进一步扩散的风险，债台高筑的问题，想方设法为房企纾困解难，通过债务展期拉长负债期限，引入信托、股市、债券等这些高收益渠道，向高风险房企注入流动性，为房企自救带来金融支持。但对大部分民营企业来说，在没有信用支持的背景下，依靠担保融资依然无法走出困局，房地产行业从信用时代过渡到了担保时代，房企的资产负债率、杠杆率出现了明显下降，大部分房企依然比较困难。2022年全国各地卖地共卖了6.68万亿元，许多房地产还在建设之中。这就需要各级地方部门认真吸收并具体化2022年人民银行和银保监会的“金融16条”，因城施策，一城一策，因地制宜采取有效行动，但效果不是让房价再次起飞，是保住房地产上下游就业人员的饭碗，是让开发商、建筑商获得充足的资金，有足够的时间搞建设交付楼房，确保不能出现“烂尾楼”，让交首付了的普通群众都能顺利入住。

3.稳控房价保民生。针对老百姓普遍关心的房价问题，从需求端到供应端，房价不可能永远上涨。房价方面，一是14亿人口是天花板了，2022年全国出生人口965万，同比减少106万，人口自然增长率为-0.06‰；二是我国的城市化率已经到了65%，几乎等同于欧美国家的75%，农村里的青壮年人已到了城市里；三是中国的老龄化不断在加速，已经到了21%，预计2035年会达到30%以上；五是人均住房面积也够高了，《中国人口普查年鉴》显示，2022年我国人均住房面积已超过41平方米，全世界发达的欧洲和美国人均住房才不到50平方米；六是年度投资，我国20年翻了四番，目前我国房地产可以居住37亿人，内在需求已经减弱。基于这六方面原因，住房需求总量在下降，房价不会再大幅上涨。当前，重要的是房价保持平稳的问题，房价绝对不能大起大落，应该有一个“软着陆”的过度期。在此过程，要转型发展，建议房价不能一刀切，要区别化呈现，根据购房人持有房子套数面积的多少，不同的人群，不同的房价，绝对不能让有钱人拿房子“炒着玩”。要秉持房价回归本源，年青人不被“房奴”的思路，遏制住房投机性需求，防止房价非理性增长。

4.稳定金融去杠杆。针对炒房客的预期驱动，投机心理，抑制信贷扩张的问题，住房去杠杆化，去金融化，已成为制止炒房的有效金融技术手段，简单地说是指调整资产负债表、解除杠杆融资的操作，主动降低杠杆比例的过程，也就是在经营中降低负债。去杠杆化可以通过增加股权占比和减少资产实现，这一过程虽然痛苦但通常可以稳步进行，企业通过增发股份、出售非核心资产等方式逐步将杠杆率调低，财政政策和货币政策可为这一过程提供缓冲条件。从目前情况看，去杠杆化是以“阵痛”换取长期健康发展的必要之举。

在需求侧看，应该打消炒房客不为“居住”，而是把住房变成资本载体，通过炒与住房相连的“稀缺公共服务”而投资赚钱的金融性理念。坚持在土地市场与居民购房两个维度都降杠杆，才能保证楼市在长时间内实现稳定，也就是在土地市场严禁开发商场外配资，在购房市场上施行“认房又认贷”，同时加快开展全国性联网认定二套房的政策组合，遏制城市房价飙升，挤出住房的投资需求。

5.稳步建设保供给。针对中低收入住房困难的“双困家庭”和新市民、青年人住房难的问题，要兜牢民生底线，实现结构合理、多层次、多主体供给住房。一是加大政府统建力度，集中建设保障房（公租房、廉租房和经济适用住房）小区；二是持续无偿配建保障房，在普通商品住房中按建筑面积的5%配建公租房，在经济适用住房项目中按建筑面积的10%配建公租房，促进不同收入群体混合居住、和谐发展。三是加快发展保障性租赁住房，让新市民、青年人无门槛申报。利用工业（产业）园区配套建设用地、企业自有闲置用地、闲置工业产房进行建设或改建，鼓励企事业单位利用自有土地进行建设，变更土地用途不补缴土地价款。产业园区中工业项目的用地面积的15%可建设宿舍型保障性租赁住房。新建普通商品住房项目，在土地出让合同中约定按照住宅总建筑面积配建不低于4%的保障性租赁住房。四是积极发展共有产权房，地方政府让渡部分土地出让收益，低价配售给符合条件的保障对象家庭。按照集中建设与分散配建相结合的总要求，将保障性住房规划布局在交通便利、基础设施较为完善的区域内，为保障家庭就业、就医、就学和出行提供方便快捷的居住环境。同时积极发展人才住房，实施“人才强国战略”，助推经济发展。

5.稳建长租促保障。针对租购不同权，人们认为租房不如买房的观念，租房有顾虑等问题，要瞄准安居梦，多措并举落实居者有其屋，大力发展长租房，实现“租购同权”。据国家统计局数据看，拥有两套和三套以上房的家庭，分别占到了41.5%和10.5%，也就是2.05亿户和0.52亿户。在城市里，一方面存在着大量的已购买（已在住户名下）的空置房，这些空置房既不对外销售，也不对外出租，是造成房源紧张的一个原因。另一方面存在许多住房刚需户买不起房。由此可见，必须注重住房制度改革，一是鼓励房地产开发企业由单一的开发销售向租售并举模式转变，逐步调整租售比例，推行租赁合同备案制，建立可信赖的租赁市场，有条件的房地产开发企业在新建商品住房项目中长期持有部分房源用于向市场租赁；房地产开发企业创新销售模式，允许消费者先租后买商品住房，支付的租金可抵扣房款。房地产开发企业与经营住房租赁的企业合作，建立开发与租赁一体化、专业化的运作模式。二是适时开征房地产税和房屋空置税，让炒房客和投资者们，都为自己名下数量多且价值高的住宅，付诸一定量的持房成本；三是各地尽快成立房地产租赁公司，统一收集空置房，统一平台管理，统一对外租赁；四是加大教育、医疗、社保等公共服务资源的有效供给，缩小区域间的差距，推进租购权利均等，努力实现真正意义上的“租购同权”。

6、稳控市场防风险。针对房地产市场风险问题，各地应制定房地产领域风险防范化解工作方案，增强房地产市场监控，解决保交楼稳民生保稳定的问题。严格执行预售资金监管办法，通过数字房产系统网签及商品房买卖合同备案两个环节，确保商品房预售资金全部直接存入监管账户，保证后期工程建设需要；加快推进诚信体系建设，实行从土地出让、规划审批、开发建设、工程质量和安全、上市销售等各环节、全方位联合监管；加大对开发企业捂盘惜售、囤积房源、散布虚假信息、扰乱市场秩序等违法违规行为的查处和曝光力度；加大闲置土地清理处置力度，清理“批而未用”土地，督促开发企业严格履行土地出让合同，依法查处房地产开发企业圈地不建等违法违规行为；进一步规范国有大企业的房地产投资行为；客观、公正、全面地宣传报道房地产市场信息，共同营造房地产市场公开、公正、透明、有序的发展环境。

7.稳定发展利长远。针对房地产的走势，人们买房存在观望态度的问题，应该看到房地产仍然是国民经济的支柱产业，应该对房地产业充满信心。2023年1月份前100名房企销售总额为4223.3亿元，同比下降了31.7%，较2022年1月份降幅扩大了8.6个百分点，百强新建住宅平均价格环比下跌了0.02%，百强二手房价格环比下跌了0.11%。同样，2008年和2015年我国经历了两次楼市低谷期，救市的时间大概10个月就形成了房价反弹。当前，有的地市房贷利率已降到了3.7%，救市措施正在稳妥实施。但疫情影响、经济增速放缓，人口红利开始减弱，信贷扩张开始收紧等原因，房地产作为支柱产业已经不是顶梁柱的意思了，是要在其他支柱产业起来之前保持企稳。未来的房地产更多的是存量资产的时代，发展的重点是如何盘活好和运营好存量资产，过去那种依赖于增量扩张、大规模投资新区域的时代已经过去，现在注重核心资产和优质资产，也就是回归和收拢的一个过程，房价随着城市经济条件的差异会有所分化，但利长远的稳定发展是大势所趋。

四、搞活微观促使宏观政策落地见效。

宏观政策的落脚点是群众有房住，住得安心、住得放心，必须把群众看得见、摸得着、闹心的现实问题解决好，一些微观问题更是亟待解决，否则很好的宏观住房政策在落实中就会打折扣。

1.解决住房无权属证的问题。城市住房大致分为公有住房（政府统建房和单位集资建房）和商品房。各地均有大量的住房住了几年或几十年都办不了不动产权证，是对外租、售的一个瓶颈。主要原因是建房手续不全，产权单位或开发商不积极。面对疑难问题，应该开展房屋产权登记颁证清零行动，提高政治站位，强化责任担当，坚持群众路线，简化手续，简便程序，妥善处理，决不能把历史问题再留给历史。公有住房颁证中，每户可享受不超过两套政策住房价格待遇，多占多购则加价购买；商品房颁证中，将建房手续和颁证手续割裂开来，住户交清房款即可颁证，全面推行“交房即交证，交地即交证”。

2.解决住房交易过户难的问题。不动产登记部门为了撇清自己的责任，想出了恨多不必要的手续和环节来“麻烦”当事人，使得交易过程费钱费时费力。要实施便民利民改革，减免税费项目，简化税费计算办法，减少家庭人口认定程序；优化住房交易过户、商业贷款中对住房套数的认定，每个家庭的公有住房可将两套算作一套。支持盘活存量住房，凡自有住房，用作保障性租赁住房或长租房的，可不纳入家庭住房套数计算；支持出售原住房进行改善性购房，可“先买新再卖旧”，房地产企业可延长认购期；对已网签出售的家庭唯一住房，可不纳入住房贷款套数核查范围。

3.解决住宅小区物业管理问题。

按照“一清零两覆盖”模式推进住宅小区物业管理工作。一清零即通过“大带小”“新带旧”，大公司接、全方位挖、多渠道引、高科技上、抱团式走、灵活性用、优质化保等方法，让所有住宅小区摆脱“无主管单位、无物业服务、无人防物防技防”的困境，实现小区无物业管理清零。两覆盖即所有物业服务企业都要党建引领，创建红色物业，实现成立党的组织和开展党组织活动两个全覆盖。以物业管理“小切口”，做好基层治理“大文章”，提升居民群众的幸福感、获得感和安全感。

总之，要立足新发展阶段、贯彻新发展理念、构建新发展格局,着眼全方位推动高质量发展,坚持以人民为中心,坚持房子是用来住的、不是用来炒的定位,突出住房的民生属性,推动建立多主体供给、多渠道保障、租购并举的住房制度,推进以人为核心的新型城镇化,促进实现全体人民住有所居，安居乐业。