全域土地综合整治实施路径优化研究

全域土地综合整治实施路径优化研究

吴奕萱

陕西地建房地产开发集团有限责任公司，陕西 西安 710075

摘要：全域土地综合整治可以促进乡村振兴战略实施和生态文明建设。当前，要统筹推进农用地整治、生态保护修复和工业用地整治，坚持规划先行、有序推进，构建生态宜居与集约高效的土地利用空间结构。本文总结了实施全域土地综合整治的原则和存在的难点，并分析了全域土地综合整治的优化路径，旨在为相关部门提供有益参考。

关键词：全域土地综合整治；原则；难点；路径

全域土地综合整治是针对城乡融合发展、盘活农村资源要素，以及乡村生态环境等问题，以对耕地的严格保护、统筹城乡建设用地和美丽乡村建设为目标，借助一系列工程、生物、农艺等措施，对自然资源各要素单元进行综合治理，以实现国土空间格局优化，自然资源节约集约利用，恢复退化土地生态功能，保护乡村自然山水，助力生态宜居的乡村建设[1]。开展全域土地综合整治是探索农村区域土地整治政策的有效途径，是农村土地整治工作的继承和发展，是“土地整治+”理念的实践和延伸。土地整治在工作目标方面，从重视新增耕地数量，逐步发展到坚持数量与质量并重，再升级到数量、质量和生态“三位一体”要求；在内容创新方面，从最初的农用地整理，发展到农用地整理与农村建设用地整治相融合，并逐步统筹“田水路林村”等多要素、多目标、多模式的综合整治。

1全域土地综合整治原则

1.1 规划先行，科学整治

以空间规划制度为统领，明确空间功能定位、开发利用方向，以试点乡镇（区域）为单元编制全域村庄规划，坚持全域规划、整体设计，对农村生产、生活、生态空间进行全域优化布局。不违背农民意愿大拆大建，不破坏生态环境搞形象工程，不损毁典型风貌破坏历史文脉，坚持“绿水青山就是金山银山”理念，因地制宜、科学合理统筹推进山水林田湖草整体保护、系统修复、综合治理。

1.2 因地制宜，有序推进

在全面摸清家底的基础上，根据土地资源禀赋实际和拆迁工作计划，因地制宜确定整治目标、整治方式、整治工程，整合资金和整合项目，科学合理安排全域土地综合整治工作计划，制定实施方案，分年度有序推进，防止急功近利。

1.3 政府主导，公众参与

试点区域各级政府要高度重视全域土地综合整治工作，建立共同责任机制[2]。依法维护农民和农村集体经济组织的主体地位，充分尊重农民意愿，切实保障农民的合法权益。

2 实施全域土地综合整治存在的难点

2.1筹集资金存在制约

筹集项目资金是实施全域土地综合整治试点项目的重要工作，全域土地综合整治试点项目需要靠显化区域资源潜力价值，将资源变资产，并将资产变现来筹集项目资金。但在挖掘区域自身资源潜力筹集项目资金方面，各地普遍存在较大的困难。此外，耕地指标交易价格较低，进一步增加了靠资源潜力筹集项目建设资金的难度。

2.2 政策激励作用有限

允许全域土地综合整治项目调整永久基本农田，一度被认为是实施全域土地综合整治试点项目的最大利好政策，但实际工作中，永久基本农田的调整限制非常严格。各地只能对全域土地综合整治中涉及的永久基本农田进行调整，不得以优化永久基本农田布局、优化产业发展空间为名，随意占用优质耕地，为建设腾挪空间，更不能借全域土地综合整治之名，行随意调整占用永久基本农田之实，以规避审批[3]。客观上降低了部分地方政府或社会资本方推动全域土地综合整治的积极性。

2.3利益平衡难度较大

通过开展全域土地综合整治来重塑农业空间、修复生态空间，是保障我国粮食安全、生态安全的重要途径。但是生态空间的整治修复基本为财政投入为主，两山转换体系还未完全建立起来的阶段，经济收益并不能及时体现出来[4]。同时，开展农用地整治虽然能建设集中连片的耕地，但是土地用于农业生产的经济收益远低于土地用于建设开发，导致全域土地综合整治的综合经济效益不明显。

3 全域土地综合整治的优化路径

3.1 强化组织统筹保障

针对全域土地综合整治工作涉及部门多，工作内容多，层级复杂等问题成立综合指挥部，统一领导协调全域土地综合整治试点工作。着力构建“政府主导、部门协作、上下联动”的工作机制，出台相应文件，提高各级政府、相关部门对土地综合整治的认识，压实地方政府的组织实施主体责任，明确各相关部门的职责分工，及时解决工作开展过程中遇到的困难和问题[5]。

3.2 加大资金支持力度

进一步加大资金扶持力度，加快推动全域土地综合整治试点项目实施，明确统筹财政资金专项用于奖补各类全域重点项目开展实施，整合安排全域土地综合整治项目专项扶持资金，专项扶持资金来源于出让土地的地价款提成、土地有偿使用费、耕地开垦费及预算安排的各项专项资金。同时，创新投融资体制机制，撬动更多社会资本投入。支持商业银行提供专业化、多元化金融服务，探索发行全域土地综合整治专项债券，激发开发性金融机构、政策性银行和社会资本等的支持作用，缓解政府财政压力，促进全域土地综合整治工作长效开展。

3.3

积极引导群众参与

针对村民对全域土地综合整治的认知有限，参与意识不高的情况，成立全域土地综合整治宣传发动组，统筹全域土地综合整治宣传工作。通过广播、电视、报刊、网络等新闻媒体，广泛宣传推进全域土地综合整治的重大意义，深入宣传全域土地综合整治的好经验、好做法，引导社会力量、市场主体和农民群众积极参与全域土地综合整治，营造良好的社会舆论氛围[6]。

参考文献:

[1]张福刚, 袁媛. 黑龙江省全域土地综合整治试点实施路径探讨[J]. 自然资源情报, 2022(04): 60-64+45.

[2]朱传广, 朱宏雁, 周扬. 关于开展全域土地综合整治试点项目的思考[J]. 中国集体经济, 2022(31): 16-18.

[3]陈超, 李晓敏, 乔睿. 湖南省全域土地综合整治实施路径优化研究[J]. 国土资源导刊, 2023, 20(03): 34-38+46.

[4]周爱萍, 曹明. 新时代背景下全域土地综合整治思路与对策探析[J]. 城市建设理论研究(电子版), 2023(21): 13-15.

[5]叶子. 上海全域土地综合整治实施路径思考[J]. 上海房地, 2022(10): 30-32.

[6]吴淑梅. 乡村振兴背景下全域土地综合整治实施路径——以儋州市为例[J]. 中国资源综合利用, 2023, 41(06): 95-98.