关于环境影响评价制度与排污许可制度衔接的思考—以榆林市为例

关于环境影响评价制度与排污许可制度衔接的思考—以榆林市为例

戴敏

榆林市生态环境局 陕西榆林 719000

环境影响评价制度和排污许可制度是我国两项重要环境管理制度，也是环境执法的重要内容。环境影响评价是建设项目的环境准入门槛，是“准生证”，是申请排污许可证的前提和依据，而排污许可证是排污单位生产运营期排污的唯一行政许可，是“身份证”，是对排污单位进行生态环境监管的主要依据。这两个证也是目前环境管理的关键要素，但目前，从实际情况来看，两证制度的衔接还存在一些问题，既不方便企业，也一定程度上影响到了环境管理效能。

一、制度背景

我国于1973年提出了环境影响评价这个概念，并在此基础上持续完善，到2002年出台第一步专门规范环评制度的法律，也就是《中华人民共和国环境影响评价法》。

排污许可制度则起步较晚，先是1985年在上海市开展了以水污染物排放控制为重点的排污许可试点，成熟后在全国推广。1988年正式颁布了《水污染物排放许可证管理暂行办法》，2000年修订的《大气污染防治法》在大气污染防治领域也开始要求实施排污许可制度。

2016年11月，国务院印发了《控制污染物排放许可制实施方案》，对环评制度和排污许可制度进行了进一步明确，将环评制度作为建设项目的环境准入门槛，将排污许可制度作为企业运行期间污染物排放的法律依据，并要求两者要做好充分的衔接，实现项目从建设到运行全链条监管、全过程防治。

二、榆林市两证衔接存在问题

榆林作为国家重要能化基地，能源化工企业众多，环境监管任务重、压力大，特别是一些能化项目工艺较为复杂，排污环节较多，在监管过程中势必要经常性使用到环评和排污许可两大武器。但目前，受制于两者之间衔接还存在不少问题，给监管带来许多不便。

（一）在环境管理方面

一是内容还不对应。现行有效的《建设项目环境影响分类顾管理名录》（2021年）（简称环评名录）和《固定污染源排污许可分类管理名录》（2019年）（简称许可名录）均参考了《国民经济行业分类》对项目类别进行归类，原则上环境影响报告书应纳入排污许可重点管理，环境影响报告表应纳入排污许可简化管理，环评登记备案项目应纳入排污登记管理。但实际上在很多情况下，两者并非以上对应关系，如环评目录将玻璃纤维和玻璃纤维增强塑料制品制造行业全部纳入报告表管理，但排污许可以燃料的不同划分为重点、简化、等级管理，即环评名录主要考虑环境影响程度、污染因子特征、所处环境敏感程度等因素，排污名录主要考虑污染物的产生量、排放量、对环境的影响程度等因素。

二是标准还不相同。环评和排污许可之间，部分行业的规模划分不同，如热力生产和供应工程环评要求燃煤、燃油锅炉总容量65吨/小时以上的编制环评报告书，排污许可要求单台或者合计出力20吨/小时及以上的锅炉纳入重点管理。另外，在管理类别提级判定的标准也不同，环评中部分行业要求对涉“环境敏感区”项目进行管理类别提级；排污许可要求将“纳入重点排污单位名录”的单位进行提级管理。

三是核算还有差异。环评文件主要是依据《污染源源强核算技术指南》，基于生产工艺、装置等特性，运用产污系数法、物料衡算法等方法，结合治污设施，来确定排污浓度。排污许可则较为严格，按照《排污许可证申请与核发技术规范》，结合相关标准和区域总量，确定的从严的排放浓度。另外，环评中核算的是所有污染物的总量，而排污许可中，大气方面除了部分特殊行业核算的是主要和一般排放口，无组织排放不做考虑；水方面，基本都是核算主要排放口的许可排放量，一般排放口不做考虑。

（二）在环境执法方面

环评与排污许可在监管范围和管理时序的不同，导致环境执法上留有空白。一是排污许可制度主要针对工业类污染开展监管，而生态影响类则未被纳入监管范围。环评是针对所有建设项目的环境影响进行预测、评价并提出减缓措施，但又缺少对项目运行期的环境监管制度，尽管在建设项目环境影响后评价管理办法中有所提及，但缺少强制约束力，导致环境执法“无法可依”。二是以污染排放为主的工业类项目，排污许可也没有完全对应环评管理要求，排污许可制度主要是将环评中与污染物排放相关的内容进行了延续，对防护距离内居民搬迁、环境风险等其他环评中提出管理要求未纳入，容易造成这些管理要求的落空。

三、环评制度与排污许可制度的衔接建议

（一）加快制度体系建设，推进“一名录”管理。对现在的《环评名录》和《排污名录》进行大刀阔斧的改革，不再仅仅依据《国民经济行业分类》来编制，要重点关注项目的产能、排污量及环境影响来确定管理等级。将规划环评、项目环评和排污许可有机衔接，深化与污染类影响项目环评审批、环境影响统计、污染物总量减排、清洁生产和行业自行监测等相关制度的衔接，为两项制度的统一奠定基础。

（二）推进核算方法统一，实现“一公式”推导。在对项目污染源强核算时，一方面，要参考该项目近期或同类项目实际排放量，结合参考技术规范中个工段产排污系数，多应用实测法来推导。同时，将排污许可证中主要污染物许可排放量和环评批复的总量直接对应，统一不同行业对污染物排放的核算，保证污染物源强核算结果的一致性。

（三）健全两证管理链条，形成“一平台”审批。利用互联网优势，建设生态环境大数据管理平台，将规划环评、项目环评、排污许可等制度与“三线一单”成果有机融合，一个平台就能显示项目污染相关所有数据，就能一链条式的全部进行审批，审批人员也可以参考当前审批事项之外的项目情况，更加科学、合理做出决策。

（四）建立部门联动机制，实现有效信息共享。生态环境部门环评审批、排污许可办理和执法人员要加强交流，建立联动机制，定期开展联席会议。在两者技术体系不统一的情况下，要求环评编制单位要应充分结合排污许可证核发规范要求，在工程分析、环境管理与监测等部分进行提前考虑。在审批建设项目环评文件时，除遵照各要素环评导则外，还应结合技术技术规范、污染防治可行技术指南等，核定建设项目的产排污环节、污染物种类及环境保护措施等内容。同时，在建设项目基本信息注册时可以排污许可申请表中项目为基准，根据建设单位排污信息变化对建设项目及时组织环境影响后评价。同时，电子化的排污许可证有助于信息共享的实现，尤其涉及两项制度的衔接问题，更有助于节约人力、物力资源。为实现各项环境管理制度的衔接，不仅将大气、水、声、固废、土壤等各要素在排污许可证中载明，而且将管理从排放口延伸至污染治理设施和产污设施，包括设备的开停、运行维护、应急预案等管理要求。

（五）加强专业培训，严格“一证式”监管。执法人员要加强学习，既要会查环评文件，更要会查排污许可，检查时要坚持“两证”同查，两者要求都要满足，对情节恶劣和造成一定不良后果的，除给予行政处罚及关停措施外，必要时移交公安机关处置，充分发挥排污许可制“一证式”管理效用。在此基础上，将两者衔接不顺畅的地方及时反馈审批人员和企业管理人员，做好指导帮扶。

三、结语

将环评制度与排污许可制在分类管理、技术方法以及监管效用等方面进行深入衔接与融合，充分发挥两种制度在固定污染源管理上的作用，实现事前审批与事中事后监管的延续顺畅和固定源全生命周期监管，助力精准治污和环境改善。