市辖区国土空间规划编制探讨——以汕头市金平区为例

市辖区国土空间规划编制探讨——以汕头市金平区为例

陈中

汕头市城市规划设计研究院有限公司，广东汕头，515041

【摘要】

国土空间规划五级三类体系并未对地级市中心城区市辖区国土空间规划有具体要求，但这类地区在城镇化过程中也有自身空间发展诉求。本文以汕头市金平区国土空间规划研究为例，研究该类地区如何在国土空间规划体系中立身、发声，从自身诉求出发，探索该类地区国土空间规划工作路径。

【关键词】国土空间规划；市辖区

1.引言

2019年5月，中共中央、国务院联合发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，提出“国家-省-市-县-镇”五级、“专题规划-详细规划-专项规划”三类的国土空间规划体系。其中，国家、省级空间规划侧重于宏观性、战略性、统筹性内容，市县级空间规划立足发展实际，既落实国家、省重大战略，又体现市县发展需求、落实重大设施与管制要素，学界对此的认识相对统一。

一般而言，市辖区与县属同一行政级别，因多位于地市中心城区范围内，其规划编制、管理、审批权限受中心城区统筹，而《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》中的国土空间规划体系也未对其有具体说明。就目前各省已经印发的文件来看，市辖区是否需要单独编制区国土空间规划尚不统一。

市辖区一般可分为两个类型，一种是已完全城镇化的行政区，辖区全域已全部建设完成，未来规划建设工作以更新、挖潜为主；另一种是仍然处于快速城镇化阶段的行政区，辖区范围内同样具备“山水林田湖草”等自然资源要素，需国土空间总体规划进行全面研究。市县一级国土空间规划是上承宏观意志、下接具体实施的一级规划，也是市县政府提出战略、表达诉求的一级规划[1]，按照“一级政府、一级事权、一级规划”的事权划分[2]，与县同属一级的市辖区也应有一级规划事权、话语权，尤其是快速城镇化地区市辖区，应给予充分表达发展意图、蓝图意向、实施路径的机会。

2.金平区概况

金平区是汕头市中心城区的主要组成部分，是汕头市开埠发源地，陆域面积108.71平方公里，下辖12个街道、160个社区居委。2018年金平区常住人口83.88万人，户籍人口74.01万人，地区生产总值524.15亿元，人均地区生产总值62421元。金平区自然与人文资源要素齐全，辖区内有大港河、西港河、梅溪河等韩江支流穿过，西北部是桑浦山自然山体，西南部是牛田洋湿地，南面是汕头市内海湾，东部是城镇密集区，与接壤的龙湖区共同构成汕头市主城区。

自改革开放以来，金平区经过几轮行政区划调整，逐步扩大其辖区范围，由原来的安平、同平、公园、金砂、郊区合并为如今的金平区，辖区内既包括原来的开埠区旧城区、当时的新城区，又包括乡镇特征明显的郊区。40年来金平区辖区内不同片区依次经历了快速城镇化的发展，呈现出五种差异明显的空间特征，包括开埠历史文化丰富的旧城片区、城镇化水平高的中心片区、近年主要开发建设的新城片区、半城半乡混合的工业片区、自然资源要素较多的城郊片区。

3.金平区空间规划实践

3.1金平区空间规划诉求

作为快速城镇化地区，金平区要素齐全、问题类型多，既有生态资源要素亟待保护，又需拓展新的发展建设空间；既有公共服务资源优势，又面临土地使用效率低的问题。总体而言，主要包括以下几方面：

生态文明方面。金平区辖区内有桑浦山、牛田洋湿地、内海湾岸线、基本农田、耕地、韩江支流等多种市级、区域级生态要素，如何在生态文明背景下，在全区快速城镇化进程中妥善处理好自然资源与城镇建设的关系是未来全区的工作重点。

产业发展方面。区内现有产业空间呈现规模小、布局散、集聚度低、存量用地少的特征，已有的金平工业园区建成规模已占全区规模的91.4%，全区产业发展空间亟需进行全面梳理，并结合全市重大产业平台布局提出全区新增产业空间的发展方向与发展规模，以支撑未来15年制造业发展的需求。

城乡更新方面。目前金平区的土地使用效率偏低，应加大对土地进行全面整治。一方面是建成区以外的地区仍然为村落形态，与当地的上位规划定位不符；另一方面是建成区范围内仍然有大量低效或停办的产业用地，占据城市核心区域的土地资源；再者，原有土地利用总体规划投放的指标在布局上较为零散，需统筹优化，以便于项目落地。

空间品质方面。金平区历史上曾是汕头专区、汕头地区以及如今汕头市的政府驻地，在城乡建设、公共服务设施、交通体系上均为粤东区域范围内条件最成熟、资源最丰富的地区。作为老区，历史文化与科教文卫资源是最为宝贵的发展要素，如何强化特色、提高品质、在区域内差异化发展也是区政府未来发展、突出特色的主要思路。

空间规划是经济、社会、文化、生态等政策的地理表达，是政府管理空间资源、平衡地区发展的重要手段[3]，空间规划解决的是系统性的空间问题。在新的国土空间规划发展背景下，“不在国土空间规划体系之外另设其他空间规划”，按照《广东省人民政府关于加快推进全省国土空间规划工作的通知》，“市县中心城区范围内的行政区可不单独编制国土空间总体规划”。此时金平区正逢开展控规全覆盖工作，而控规又以原总体规划为上层次规划依据，金平区面临空间发展权固化的困境，只能在市国土空间规划体系中寻求路径解决上述问题，发展权与话语权的缺位迫切区政府研究如何开展自己的国土空间规划工作。

3.2规划制定

3.2.1汕头中心城区的国土空间规划体系

2019年10月，汕头市人民政府印发《汕头市国土空间总体规划（2020-2035年）编制工作方案》，市自然资源局随后也发布《关于加快落实推进汕头市国土空间规划编制工作的通知》，针对汕头市现有“市-区县-镇”三级体系、各区与各行局发展诉求，结合正在开展的全市控规全覆盖工作，提出外围区县澄海区、潮阳区、潮南区、南澳县应独立编制县级国土空间总体规划，中心城区金平区、龙湖区、濠江区根据自身发展需要编制国土空间规划研究，各行局编制专项大纲的国土空间规划体系，上下联动、向下传达至控规全覆盖中。在全市国土空间总体规划编制工作中，金平区得到了发表规划诉求的机会。

金平区人民政府围绕市政府与市自然资源局的总体工作要求，抓住全市空间规划前期调研、研究的时间空档，以问题导向与目标导向为思路，确定开展《金平区国土空间规划专题研究（2020-2035年）》，向上倾诉自身发展意愿与思路、力求融入全市“一张图”中，进而向下传导至控规全覆盖方案中，真正实现发展意愿落地。

3.2.2工作技术路线

全区动员发布工作方案。

金平区国土空间规划专题研究与区控规全覆盖两项工作几乎同步开展，并由不同设计机构负责主导。为了让全区各部门、街道都能重视此次工作，金平区国土空间规划专题研究、金平区控规全覆盖均召开动员大会，发布两个工作方案，成立了区长为组长、分管副区长为副组长，囊括区相关职能部门和所有街道负责人的领导小组。

做好上下联动的中间协调环节。

区空间规划专题研究和控规全覆盖两项工作同步开展、打通沟通渠道，从一开始就为区层级的上下联动垫底基础。空间规划专题研究是在中宏观层面上对全区认识、作出布局判断，解决区政府发展战略的问题，控规全覆盖是确保区空间规划意图能否落地的保障，更强调具体布局的实操性。同时，空间规划专题研究成果是代替区政府向市国土空间规划发声的渠道，因此在工作角色上区空间规划专题研究是实现“市-区”、“总-控”两类两级上下联动的重要环节。

现状评价与需求梳理。

基于三调数据、产权资料、统计年鉴、各部门提供的基础资料，围绕区位、建设历程、社会经济、自然资源、城乡建设进行综合分析，对金平区的发展阶段、发展特征、自然资源要素、城乡建设总体情况进行判断。

对全区的土地进行梳理、评价，识别存量土地、低效用地。整理各层级规划，包括区域层面规划2个、市域层面规划2个、区层面规划4个、详细规划及村庄规划55个，摸清各层面对金平区的定位、理解，各专业部门在金平区的发展意向。开展现状调研与座谈会，进一步明确区政府、行局、街道的发展思路及迫切问题。

针对问题重点开展专题研究。

根据现状评价与需求梳理，抓住核心问题、围绕国土空间规划关注的重点内容，针对金平区需要重点解决的生态保育、产业布局、城乡更新、品质提升四个方向展开专题研究，以四个专章的形式进行系统研究，分别形成专章结论。

统筹汇总形成区空间规划一张图。

四个专题涉及自然资源要素、土地综合整治与节约利用、城乡品质提升、实体经济发展，涵盖了新时期国土空间规划关注的“山水林田湖草”全要素资源、土地整治、城乡发展与提升等方面，经统筹形成金平区国土空间规划“一张图”，包括国土空间格局、三区三线、城镇空间结构体系与用地布局等内容。

3.2.3主要研究内容

生态保育。

生态保育的研究内容首先对金平区的生态敏感性进行综合评价，提取重要生态要素与重点保护控制区域，严控生态基底，对辖区内山、水、林、田、海等自然资源要素分类提出管控要求，摸清全区的生态底线。在生态基底的基础上，以生态化、人文化、系统化、网络化为目标进行景观塑造，建立“基质-斑块-廊道”公共开敞空间体系，以景观廊道连通生态基质，均衡布局开敞空间斑块。

产业布局。

在现有的政府考核制度下，产业发展是一级政府实现经济发展目标的主要来源，也是空间拓展的动力支撑。根据金平区现状产业发展主导类型低端、用地紧张、用地低效的主要问题，提出产业发展的三大策略：利用国家级高新区平台作为新的产业发展极；产业功能区带动城镇；扩园、提质双轮驱动优化用地布局。专题研究中对金平区于高新区未来主导产业选择与发展、用地需求、园区用地布局思路等内容进行重点研究，包括研究现状主导产业的提升方向与高新区引进的战略性新兴产业门类、采取多种预测方法测算2035年金平区的产业用地需求、对辖区内具体产业平台的用地布局模式和内部用地结构提出空间方案、提出低效工业用地的整合与改造方向等。

城乡更新。

作为汕头市的发源地，金平区历史产权用地多、低效用地多，受辖区内涉农村居的影响，其存量用地分布较为零散，存量与低效用地资源整合将是未来金平区土地整治工作的重点方向，也是推进城乡风貌更新、土地高效使用的主要抓手。专题研究中对金平区存量土地与低效用地进行识别，以适建性、可达性、配套成熟度、建设改造收益情况为主要评价指标体系，形成存量土地与低效用地近期建设“高、中、低”三个价值等级，提出存量土地与低效用地的分期建设提升方案。在此基础上进行分区分类，按照“商业城镇核心区、生态产城融合区、历史文化保护区”三个分区、“商业服务类土地、工业类土地、居住类土地”三种分类，提出不同分区中各种类型用地的建设策略。

品质提升。

结合金平区城乡建设特点、公共服务设施的历史沉淀、交通体系的梳理与构建需要，在城乡风貌、公共服务、交通体系三个方面提出相应的品质提升策略，落实重点项目。

城乡风貌方面，以分区强调差异化设计的思路，对辖区不同区域类型的风貌提出提升、建设管控的要求；强化历史要素特色，塑造重点片区，带动城乡整体品质提升。比如旧城片区强调历史建筑的保护、修缮、功能置换，中心片区强调人文尺度与街区生活，城郊片区强调集约化的村居建设路径；将开埠区历史街区、沟南历史文化名村作为重点提升、塑造的片区，对其肌理脉络、体量、形式、风格、材质、色彩提出管控要求。

公共服务方面，以建设广东东翼区域公共服务中心为目标，提升科研高教、历史文化、医疗卫生对区域的辐射影响能级，重点谋划高地项目、建设以“宜居生活圈”为基本单元的公共服务体系。以高新区为主要载体，依托重点高校与重点实验室建设科研与实践相结合的科创研发高地；结合开埠区历史街区特色建筑和空置学校进行活化利用，形成博物馆、主题馆等文化建筑群，营造出开放多元的历史文化街区氛围；以现有四所三甲医院为基础，进一步完善专科医院，整合医疗、康复、养老和护理资源，引领区域医养服务产业的发展。同时，基于五个片区的公共服务设施资源配给特征，将每个片区视为大的“宜居生活圈”，圈内配给完善公共服务资源，并向下构建“区级-组团/街道-社区”三个层次的中心体系。

交通体系方面，从对外交通、对内交通、绿色交通三个方面进行优化提升。首先加强与揭阳市、潮州市、龙湖区、濠江区等地区的交通联系，谋划城际轨道、高速公路、公路、快速路等主要线性项目；其次完善内部路网，尤其加密城郊片区的路网密度，提高片区与其他片区的连通；在建成区内打通断头路、优化道路断面、完善立体交通设施；最后完善公交场站与线路的布局，倡导公交出行，并形成沿河、沿海、串联牛田洋湿地与桑浦山山体、联系开埠区与历史文化名村的绿道线网。

4.市辖区空间规划路径再考

4.1工作路径

在我国各类空间规划的纵向关系上，上位规划讲“责任”，下位规划求“权益”[4]。市级空间规划在空间上具体落实省级空间规划指标、要素、重大设施，在向下传导的过程中向区县空间规划提出了“底线要求”，包括指标、红线、公共开敞空间、重大基础设施与公共服务设施的配置要求；区县空间规划是对市级空间规划的空间内容进一步细化，落实传导内容，但同时也体现了区县自身发展的战略思路。“市-区”两级的协调是建立“五级三类”空间规划体系的重点：过于强调市级统筹，区县发展权、空间事权无法得到体现，区县向基层的协调工作难以开展，甚至会在空间规划体系之外又出现各类“战略规划”；过于强化区级话语权，也会导致市级统筹能力下降，市重大战略及重大设施难以贯彻与落地。

与自主权更高的县空间规划有所区别，市辖区空间规划宜先于或与市级空间规划同时编制，建立联动编制的工作机制，通过“三上三下”完成工作衔接：“一上”，市辖区首先摸清自身发展问题、理顺发展需求，形成初步方案或大纲提交市工作组；“一下”，市工作组提出全市总体发展战略、各区县发展定位、规模指标、重大设施，征求市辖区意见；“二上”，市辖区进一步细化自身空间规划方案内容与发展项目，研究规模指标与重大设施的落地情况，对“一下”内容提出反馈；“二下”，根据市辖区“二上”反映情况进行调整，在市级专家评审会与市人大常委会钱再次征求市辖区意见；“三上”，在市级空间规划形成报批稿之前，市辖区根据项目变动等现实情况再次提出修改意见；“三下”，市空间规划完成报批程序，以最终成果下发区县，要求区县级空间规划落实执行。为了避免规划批复后反复修改调整，“市-区”联动可在“三上三下”的工作模式基础上，在市一级审议前进一步加强对接、协调。

4.2规划要点

4.2.1突出要素特征

不同地区的市辖区范围内拥有的要素条件不一致，其空间规划应围绕重点要素开展编制与研究。面积大、要素齐全的区可顾及“山水林田湖草”各类自然与城乡要素；面积较小、要素类型较为单一的区应突出重点，围绕要素特征构建规划与研究内容。以汕头市金平区为例，重点围绕山、水、田、人文历史、公共服务开展规划研究工作；而与其接壤的市辖区由于均为平原，势必研究重点就会有所差异。

4.2.2突出权限范围

虽然空间规划关注的内容包罗万象，但在落实到区级层面时仍需厘清“市级责任”与“区级权利”的不同。与县级政府不同，区级政府下设行业部门较少，区一级发展话语权主要集中于这些行业部门，空间规划的编制重点内容应围绕区级权限范围来拟定。如教育、卫生、文体、住房、农业农村等涉及民生的行业部门，是区政府履行人口管理与民生保障主要职责，均设有区级管理部门，其发展思路与项目布局应成为区级空间规划的研究重点；产业、经济等保障发展的内容是区级行政考核的重点内容，也应在符合全市产业总体布局的基础上更多地结合区级产业空间分布特征与发展思路进行规划。而交通、生态环境等体现“市级责任”、需全市统筹的工作，区级空间规划的职责更多地体现在“上下联动”过程中，以实现具体落地和反馈工作困难为主。

4.2.3突出战略重点

不同的市辖区因区位、发展阶段不同，呈现出不同的城乡风貌、建设特征与问题类型，区级空间规划应聚焦于历史发展遗留的现实问题，问题导向，面向与自身发展阶段、资源禀赋相适应的发展路径，提出战略重点。区级空间规划的主体内容应围绕战略重点，适当编制重点专题研究，其中快速城镇化地区市辖区往往具有城与乡、发展与保护，有的还兼具历史与现代多重二元对立关系。区级空间规划的实施将由区级专项规划、控规、修详规等进行实现，实施主体是市辖区政府或其行业部门，因而规划战略研究重点更应侧重于生态保育、产业发展、城乡更新、品质提升等与事权相对应的规划内容，确保规划的可实施性。

参考文献：

[1] 许景权,沈迟,胡天新,杜澍,张晓明.构建我国空间规划体系的总体思路和主要任务[J].规划师,2017,33(02):5-11.

[2] 朱江,邓木林,潘安.“三规合一”:探索空间规划的秩序和调控合力[J].城市规划,2015,39(01):41-47+97.

[3] 王向东,刘卫东.中国空间规划体系:现状、问题与重构[J].经济地理,2012,32(05):7-15+29.

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