浅谈PPP项目运营阶段的主要风险及防范

浅谈PPP项目运营阶段的主要风险及防范

刘泽健 孙清浦 付正峰

中国建筑第八工程局有限公司，山东  济南 250014

摘要：以社会资本方参与PPP项目为视角，阐释PPP项目实施中的主要风险与防控措施。立足PPP项目运营维护阶段分析实操风险要点，并从政府支付、运维管理、价格调整、绩效考核等方面提出防范建议，以期为社会资本方参与PPP项目风险识别与防控管理提供参考。

关键词：PPP项目；务实风险；运营；防控措施

1 引言

在基础设施建设运营领域，PPP项目期限长、投入资金大，项目复杂、充满不确定性，从项目的选择、融资到建设、运营、维护与移交，涉及主体众多，风险多样、错综复杂。同时，PPP项目投资额大、合同金额高，所具备的企业规模拉动效应对于大型建筑集团而言较具吸引力。2014年-2016年快速发展的PPP项目已逐步进入运营维护期、投资回收期，因此，社会资本方在PPP项目运营、移交阶段，如何有效识别项目风险点并合理防范与化解风险，显得尤为重要。

2项目运营阶段主要风险及防控措施

PPP项目经竣工验收进入运营期后，主要面临项目收益问题。该阶段主要涉及政府付费违约、市场需求变化、收费价格调整、运营成本超支、同类项目竞争等风险，影响PPP项目经济效益。

2.1关注、防范政府付费违约风险

在采用政府付费或可行性缺口补助付费机制的PPP项目中，由于政府方财力不足、预算未列或合同纠纷等原因，政府方延迟或不履行支付义务，将对社会资本方投资正常回收产生重大影响。项目进入运营期后，需紧密关注项目所涉政府付费在财政规划与政府预算纳入情况。关注合同中关于政府付费纳入预算义务的履行。项目公司应统筹规划建设-运营衔接事宜，做好总投资确认、竣工验收、绩效考核（含建设期绩效考核、运营期绩效考核），确保政府支付前提手续的完备。

2.2预设使用者付费不足解决机制

项目采用使用者付费与可行性缺口补助模式的，社会资本方的投资回报与项目最终用户的使用量及付费定价密切相关。若市场需求不足、价格定价偏低，社会资本方将面临收益不足风险。项目可研阶段需对项目需求量进行科学测算。定价方面，建议同政府方确定项目的定价标准，并建立调价机制，明确项目使用量不足或使用者付费定价偏离预期时，社会资本方可启动合同中的调价机制，保障项目定价、收益相对可控。鉴于新上政府付费PPP项目中使用者付费比例不得低于10%，建议合同中约定最低需求风险由政府方承担。

2.3管控运营成本

PPP项目中因运营方成本管控不力、政府强制提高服务标准或不可抗力等原因，均可能导致运营成本的超支，影响项目收益。

社会资本方在项目投资论证阶段应对运营成本要素进行风险评估。合同中应明确价格调整、运营成本超支责任分配问题。关注大中修费用承担，尤其是恢复性大修费用的核定、结算、运维成本计入政府付费调整内容。项目公司应及时根据项目实际情况编制运营方案，确认运营模式。以政府付费或可行性缺口补助为主的PPP项目，建议与实施机构沟通采取委托运营方式，将项目运营成本超支风险转嫁给第三方。在委托运营合同中还明确运营责任及风险，如明确绩效考核与委托运营费用直接挂钩，或约定因运营质量、绩效考核导致政府付费扣减的，由运营方承担补差责任。

2.4科学设定价格调整机制

PPP价格调整主要是指政府方通过调整PPP项目价格，实现政府、社会投资者、公众使用者之间的利益平衡，但这将影响项目公司最终收益。

从社会资本方角度而言，价格调整风险通常来源于价格调整机制缺乏引起的社会资本方亏损得不到补偿或价格调整机制对社会资本方不利而引起的社会资本利益受损。社会资本方需提前识别影响价格调整的因素，在PPP合同中考虑并设定科学、合理的价格调整机制。明确银行贷款基准利率变化风险承担方式，规避合作期内因利率变化而导致的成本风险。

2.5合理确定项目绩效考核事项

绩效考核是项目实施机构根据合同约定的考核指标，考核项目是否按照PPP合同约定的标准、时限、质量完成项目运营维护任务，并作为支付条件。对社会资本方或项目公司而言，绩效考核直接关系到项目采用PPP模式的合法合规性及项目收益。社会资本方应重点关注绩效考核标准、权重是否明确、适当；设定合理的绩效考核基数，约定项目具体产出标准和绩效考核指标，明确项目付费于绩效评价结果关联模式；设置救济于纠偏机制；约定政府方原因或不可抗力情形下豁免条款。

2.6规范特许经营权授予，明确收回补偿

六部委25号令第38条规定，特许经营协议提前终止的，政府在收回特许经营项目时，应根据实际和协议约定给予原特许经营者相应补偿。特许经营权的授予与收回基于政府方行政行为，对于社会资本而言具有较大不可控性。

实践中，特许经营权授予与收回方面常见风险包括特许经营权的授予主体违法、未经竞争性程序授权、授权范围不明确、重复授权、因公共利益单方收回特许经营权、政府违法单方接触特许经营权、特许经营权收回后的补偿或赔偿不足等情形。因此，在合同中应明确约定特许经营协议提前终止、政府收回特许经营项目后的补偿义务、范围和程序。加强对授权主体、程序、授权范围的合法合规性审核，规范授权及终止程序，明确授权范围，防止重复授权。

2.7保障项目唯一性，防范同类项目竞争

对于收费公路、地铁、水电气热等收入来源依赖流量的PPP项目，若政府方或其他投资人新建或改建的其他项目对原项目构成实质上的商业竞争，则会严重影响项目收入与社会资本方投资回报。一般情况下，同类项目会造成市场需求的不利变化风险、市场收益不足等一系列问题。社会资本方在项目评估阶段需对是否有可代替工程以及代替性工程对项目收益产生的影响进行全面评估。建议在PPP合同中要求政府承诺在一定期限内以及在项目一定范围内不得新建竞争性项目，并设定违约责任和补偿机制。

3结语

PPP项目在运营维护阶段面临的风险种类复杂多样，有效识别该阶段风险要点并针对性防控，对于社会资本方投资权益保障、效益目标实现至关重要。妥善解决项目中后期存在的争议，顺利实现项目推出与移交，更是社会资本方、项目建设单位、地方政府风险均衡、互利共赢、发挥PPP项目积极作用的重要基础。

参考文献：

[1]王姗，赵团结.PPP项目风险管理要点探析[J].财务与会计，2019（2）：25-29

[2]臧健.PPP项目全过程风险管理问题与政策[J].建筑经济，2021（1）：58-61.