铁路检察机关民行案件管辖范围理论研究

铁路检察机关民行案件管辖范围理论研究

——以跨行政区划检察改革为契机

薛福强   王晗

大同铁路运输检察院

铁路检察机关作为国家设在铁路运输系统的专门检察机关，在保障铁路安全、打击涉铁犯罪、维护人民群众利益等方面发挥了重要的作用。随着经济社会的快速发展，火车票购票实名制、铁路安检工作加强以及铁路封闭化管理等原因，铁路检察机关的受案数量呈严重下滑趋势。铁检机关民行检察部门主要对同级铁路法院的民事诉讼活动进行监督，受铁路法院管辖范围的影响，铁检机关民行检察案件数量较少，民行检察干警办案经验不足，成为制约铁检机关全面发挥检察职能的短板弱项，这也与全国范围内民行案件数量的不断增加相矛盾。因此，扩大铁路检察机关的案件管辖范围，探索对新型专门法院民事、刑事案件的集中管辖、对交通运输领域民事、刑事案件的集中管辖以及对行政诉讼案件的集中管辖，以能动司法检察推动跨行政区划检察改革试点工作，以能动检察履职助力经济社会高质量发展就显得尤为重要。

一、铁路检察机关对新型专门法院民行案件集中监督的探讨

随着经济社会的快速发展，新型专门法院受理的案件数量也在逐渐增多，人民对新型专门法院高质量办理案件的的期盼也越强。因此，就新型专门法院来说，加强法律监督迫在眉睫。因新型专门法院仅受理民事、行政案件，不受理刑事案件，基于案件量和改革成本考虑，单独设立与之对应的检察机关不仅会浪费司法资源，也无单独设立的必要性。然而，如果将对新型专门法院的法律监督工作分散在普通检察院，容易导致监督力量分散，一定程度上会制约相关检察工作的深入开展，不利于检察机关更好的发挥检察职能。而铁路检察机关作为专门检察机关，在铁路运输法院民行案件匮乏的情况下（部分铁路运输法院无行政案件管辖权），其可监督的案源也相应匮乏。因此，笔者认为在新型专门法院的民行案件数量逐渐增多，铁路检察机关的民行案件数量又较为匮乏，而地方检察院又不适宜管辖专门法院的民行案件，铁路检察机关作为专门法律监督机关的专业性又较强的情况下，在继续深化跨行政区划检察改革与铁检转型发展的基础上，由铁检院集中监督新型专门法院的民事、行政案件具有可行性。第一，近年来，铁检院进行改制移交等相应改革，从归属于铁道部转变为省级检察院的派出机关，纳入国家统一司法管理体系，为集中监督新型专门法院创造了条件。由铁路检察机关对各类新型专门法院进行集中监督，不仅可以充分利用司法资源，节约新建专门检察院的司法成本，还可以解决铁检院民事行政案件匮乏的问题。第二，铁检院建制独立完备，在全国范围内分布广泛，基本形成了覆盖全国的组织体系，而且其不按照行政区划设立，与新型专门法院一样都具有跨区划性，由专门检察机关监督专门法院，不易受地方干扰，且监督的专业性也更强。第三，近年来随着传统铁路刑事案件量持续下滑，铁路检察机关办案数量相比于其他检察机关较少，办案经验不足，干警存在不同程度的“本领恐慌”现象，铁路检察机关的工作量常年处于不饱和状态，造成了司法资源的严重浪费。扩大铁路检察机关民行案件的管辖权，增加对各类新型专门法院进行集中监督，有利于促进铁路检察机关四大检察职能充分发挥。

二、铁路检察机关对交通运输领域民行案件集中监督的探讨

随着经济社会的快速发展，人民群众对出行的需求也日益多元化。在交通运输领域的各类民行案件也同步大幅增加，而国家并未在交通运输领域设立专门的审判机关、检察机关，这与人民群众对美好出行的需要存在一定的矛盾。笔者认为，应由铁路运输检察院、铁路运输法院办理上述交通运输领域的民行案件。主要原因有以下几点，首先，铁路检察机关、审判机关自设立以来，办理的大部分案件都是发生在铁路管理范围内的案件，该类案件与交通运输领域的案件同样的具有流动性、跨地区性等特点。在办理上述案件的过程中，铁路检察机关、审判机关积累了大量办理跨地域、跨流动性案件的经验，天然具有办理交通运输领域民行案件的“天然优势”。其次，在铁路检法司法改革的过程中，最高人民法院已经相继批准昆明、乌鲁木齐、上海、石家庄、太原、西安、北京、广州等多地铁路法院以指定管辖形式扩大对城市轨道交通、航空运输、公路运输合同、报关合同、仓储合同、旅游合同、保险合同等纠纷的审判管辖范围，上述地方的铁路检察机关对指定管辖的相关案件实行集中监督。这些案件也使得铁路检察机关、审判机关在办理交通运输领域的民事、行政案件上具有一定的经验积累。再次，针对海运、航空、公路等司法案件涉及地域广，且没有相应设立专门检察机关，易发生法律监管难或者监督不到位的情况，在铁路运输检察院基础上进一步改革，扩大铁路检察机关对交通领域案件的集中监督制度，有利于铁路检察机关更好的发挥民事、行政检察职能，也符合加强检察机关的法律监督能力的总体要求。因此，笔者认为可以考虑将航空运输、公路运及水路运输等交通运输领域的民事、行政案件纳入铁路运输检察院、法院的管辖范围，实施跨行政区加改革制度。这样做既有利于更好发挥铁路检察机关、审判机关的专业化职能，更高效的办理交通运输领域的民事、行政案件，还可以缓解部分检察院、法院“案多人少”的矛盾，实现司法资源的合理配置。

三、铁路检察机关对行政诉讼案件集中监督的探讨

由铁路检察机关、审判机关管辖行政诉讼案件，具有以下几点优势：一是铁路检察机关、审判机关实行属地移交后，它作为省级检察院、法院的派出机构，人财物由省级检察院、法院统一管理，一般不会受制于地方行政机关。与目前已经跨区域集中管辖的检察机关、审判机关相比具有更强的独立性（目前行政诉讼案件集中管辖仅是地级市范围内跨区域的集中管辖，而铁路检察机关、审判机关由对应的省级检察院直接管辖，不需要就人财物的管理方面与地方政府进行联系，这是铁路检察机关与地方检察机关的存在的明显不同的制度优势），更有利于避免地方保护主义对司法的干扰，确保国家法律统一正确实施，维护司法公正。二是我国在全国各地已设立了 18 个铁路检察院分院和 59 个基层铁路检察院，建成了一个建制相对完整、专门经验丰富的铁路运输检察队伍，该队伍对办理跨行政区划案件具有天然的优势及办案经验，为行政诉讼案件的集中管辖提供了现实可能和基础条件。三是地方检察机关存在“案多人少”的矛盾，而铁路检察机关等专门检察机关由于刑事案件的大幅下滑，具有更加充足的办案团队及办案力量，能够更好更专业的办理好行政诉讼监督案件。

因此，笔者认为应当在全国范围内推行行政诉讼案件跨行政区划改革制度，试点行政诉讼案件由铁路检察机关、审判机关集中管辖，剔除地方对司法活动的干预，实现司法去地方化。这样既可以克服“司法地方化”对司法机关独立行使检察权、审判权的影响，又能够完善检察机关组织体系，发挥检察机关“一体化办案”的优势，进一步加强检察机关的法律监督作用。

四、结语

借着跨行政区域检察制度改革的东风，整合铁路检察机关和地方检察机关的司法资源，探索为铁路检察机关指定对新型专门法院案件的集中管辖、对交通运输领域民行案件的集中管辖，对行政诉讼案件的集中管辖既有利于合理配置有限的司法资源，发挥铁路检察机关一体化办案的优势，既可以提高铁路检察机关的专业化水平，又能够减轻地方检察机关案多人少的局面，起到节约司法成本、提高司法效率的目的。同时，铁路检察机关的跨区域改革也是完善我国专门检察机关制度的有益尝试和探索，为跨区域检察改革提供有益经验，必然会对我国检察制度产生重大而深远的影响。

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[*]薛福强： 大同铁路运输检察院三级高级检察官

[†] 王晗：大同铁路运输检察院第三检察部副主任