宁波市西枢纽片区建设若干问题和对策建议

宁波市西枢纽片区建设若干问题和对策建议

卢一华

宁波市规划设计研究院有限公司 邮编：315040

本文经过深入调研，提出宁波西枢纽片区建设存在发展动力不强，要素供给不足，建设工程复杂和实施难度较大等问题。结合西枢纽“空铁一体”综合交通枢纽的特点，提出“强统筹、保安全、显特色、注动能”的发展对策和建议。

关键词：宁波西枢纽片区 交通枢纽 对策建议

宁波市委市政府以通苏嘉甬高铁、宁波机场扩建为契机，规划打造世界一流的“空铁一体”综合交通枢纽——宁波西枢纽，划定周边108.3平方公里范围作为高质量统筹发展的西枢纽片区。西枢纽片区的总目标为长三角深度参与国际国内双循环的新动力源，世界一流的空铁一体大枢纽、面向国际的开放发展新引擎。规划2050年航空旅客7000万人次、货运量300万吨；铁路旅客到发量1.5亿人次；空铁一体大枢纽客运能力约2.2亿人次/年。[1]西枢纽是现代化滨海大都市的标杆工程、典范工程、精品工程、百年工程，对宁波具有重要意义。

一、建设西枢纽片区的挑战

经过调研，宁波西枢纽片区建设存在发展动力不强，要素供给不足，建设工程复杂和实施难度较大等问题。

1.发展动力不强：超前定位与现状基础存在矛盾，亟须注入新动能。

宁波都市圈在长三角中吸引力不强，在长三角五大都市圈中，一体化程度不高，吸引力不强。现状客货运规模与规划目标差距较大。宁波机场2019年客运吞吐量1241万人，仅居全国31位，高铁班次居长三角第11位。货运方面，2021年我市航空货邮吞吐量11.3万吨，占全省航空货邮吞吐量的10%，排名全国第29。同时，西枢纽所在城西区块城市发展滞后，以乡镇经济为主，产业类型以传统制造业为主，结构雷同，发展粗放，可支撑西枢纽发展的重要平台较少。

2.片区土地资源配置供需矛盾明显，要素供给不足。

西枢纽片区西面被四明山脉和绕城高速围绕，东面被奉化江水系阻挡，发展空间受到地形地貌和交通布局制约。同时，西枢纽片区并非白地，在108.3平方公里规划范围内，大量工业和村庄分散布局，可直接开发建设的土地资源有限。据统计，至2035年片区建设用地规模83.53平方公里，其中存量建设用地达52.4平方公里，新增建设用地仅31.13平方公里。[2]未来，西枢纽片区开发建设既要满足机场扩建、高铁站建设和重大项目引进落地，还要合理安排各类城市功能布局，解决安置需求，土地资源供需矛盾突出。

3.建设工程复杂：“世界一流空铁枢纽”建设目标对基础设施要求复杂。

西枢纽片区存在防洪排涝风险。西枢纽片区是宁波中心城向四明山过渡的重要生态化区域，是海曙区平原地区地势最低、水网密度最高的区域。受四明山区来水、外江潮位顶托等影响，平原地区内河存在台风降雨期水位长时间居高不下的历史难题。同时，“空铁枢纽”对交通和市政的综合性要求极高，具有地上地下一体化建设特点，专业性强，技术要求高。

4.系统性推进西枢纽片区有序实施难度大，体制机制需要不断探索完善。

西枢纽片区开发建设是一个复杂的系统工程，需跨行业布局重大基础设施，统筹不同开发主体，需多部门多专业综合统筹，平衡市、区两级政府发展诉求，无论在组织协调、规划落实、技术协同、人才匹配等方面都存在较大的难度和薄弱环节。

二、对策建议

1.统一思想，强化统筹，搭建“决策统筹+管理统筹”双平台。

（1）强化市级统筹，搭建市区两级统筹的常态化制度平台。

完善体制提升协同性，在实践中优化市铁路和西枢纽建设中心（以下简称“中心”）、海曙区政府和临空经济示范区管委会的职责配置，理顺事权、财权关系，建立完善开发建设推进中相关规划、审批、要素统筹、投入分配等方面的统合运转机制，充分发挥各自优势，构建权责利相配套的无缝衔接的工作链条，确保全面正确履行职责，合力加快工作推进。

（2）注重科学管理，搭建可传导、可落实的全过程总控实施平台。

搭建总管控实施平台，以总控团队为统筹主体，搭建集交通、市政、建筑等各领域的专业技术团队，联合开展工作。总控团队参与西枢纽片区开发建设的全过程，负责总体技术统筹和内外协调，促进各个专业技术团队的紧密配合，并负责与开发主体、条线部门协商，确保规划编制的有序推进。搭建“项目实施库管理+地区总图”的项目管理平台。通过项目管理与总图管理双维度，落实项目时序、资金落位、团队参与、方案衔接等信息，统筹设计要求、开发条件等具体问题，实现动态更新，实时反馈的“前期设计-项目开发-实施运营”全过程，地上地下“一张图”的总控管理平台。

2.保障安全，建设高质量基础设施工程基座。

（1）深化防洪排涝方案，实现西枢纽片区内外统筹。

坚持西枢纽片区内外水利建设有机统一的“一盘棋”原则。既要高起点高标准谋划西枢纽片区的水利建设，确保交通枢纽稳定安全运营，又要以5474平方公里甬江流域为研究范围，构建“拦、分、排、蓄”治理格局，确保蓄排体系的科学、完善、有效，整体提高防灾抗灾的能力和水平。

（2）着力推进全市江河整治，切实提高蓄排能力。

我市奉化江是西枢纽片区排涝重要通道，甬江是畅通宁波水系的关隘，江河淤积将影响蓄排能力。在水利各项项目实施的同时，加强常态性的治理工作必不可少。建议：一是，建立水下地形数据库，进一步深化推进河道的整治工作，尤其是主干河道，制定专项规划、明确目标任务、分解落实责任、完善管理机制、定期检查考核。二是，继续大力开展三江清淤疏浚，适时开展全面评估，总结经验，分析不足，突破难点，不断提高治理成效。

（3）以绿色发展理念为指导，实现水利建设与生态建设统筹。

结合宁波实际，推进“大海绵”建设。实践证明，宁波地处淤积平原，上层土壤以淤泥为主，地下水位高，不具备雨水下渗的客观条件，透水材质改造等海绵工程措施在宁波应用效果不佳。据统计，中等以上降雨过程中，居住小区中分散的“小海绵”项目对降低雨水峰值贡献较小，而大型水利设施，如“河、湖、塘、湿地”等“大海绵”具有明显的削峰调蓄作用。因此，着力在海曙平原推进“大海绵”建设，落实《宁波市西枢纽防洪排涝专项规划》确定的调蓄湖泊、农业保护区建设，缓解河流直排姚江、奉化江流速，避免两江洪涝高峰叠合风险，实现海绵建设、生态措施和项目建设相结合。

3.彰显特色，发挥“空铁一体”枢纽优势，站城互动发展。

（1）发挥“空铁一体”枢纽优势，注重货运发展。[3]

基于现实基础，根据市场发展趋势及规律，按照市政府“打造面向长三角、辐射全国、链接全球的国际航空货运枢纽”的目标定位，进一步完善以重点线路、特色货种、市场布局、联运方式、运营机制、基础设施等为内容的系统性发展方案。充分依托宁波特色、宁波优势，以开放、包容、合作的姿态，融入国家枢纽群协同发展。抓住国家推进建设120个左右国家物流枢纽建设之际，依托西枢纽“空铁一体”优势，发展“空铁联运”。高效整合线路、速度、货源、市场等要素，实现与其他枢纽城市互联成网，拓展辐射范围和流量向经济圈融通，向其它经济带延伸，促我市形成密集化、快速化、立体化的重要资源配置基地。

（2）遵循“站-城”互动互利发展规律，拓展枢纽腹地，扩大区域功能支撑。

西枢纽的发展需要腹地功能的支撑。从全市、全局的角度，做好西枢纽功能区与城市其他区域功能区的关系研究。重点聚焦向东北宁波中心区、向南奉化城区和向西四明山生态区三个方向的区域功能一体化联动模式。做好西枢纽与三江口城市中心、南部新城、东部新城、姚江新城等城市中心功能板块的互动发展，形成差异化商务发展策略，实现功能互补，资源共享。做好西枢纽与奉化城区尤其是方桥区域的整体协同，通过功能协调、交通整合、土地预控，充分释放枢纽发展动能，带动南翼跨越式发展。

4.注入动能，全方位强化保障支撑。

（1）创新投融资机制，保障前期资金驱动。

按照专业化、市场化、高效率原则，做大做强市级投融资主体。由政府协调，统筹考虑项目建设时序安排，在片区开发过程中不断补充相关经营性资源，提升净资产、经营性现金流和收益率水平。按照“分块分拆、市场化融资”思路，创新投融资方案。统筹西枢纽片区各类要素，各项政策、各方力量，围绕资源整合重组、空间布局重构、片区功能重塑，合规策划项目，设计市场化投融资方案。

（2）深化、细化政策创新，强化政策驱动。

充分发挥浙江自贸试验区宁波片区重大开放平台作用，复制实施自贸区先行先试制度和政策，探索创新海关监管模式、口岸通关模式和新型贸易模式，推动区域内国内贸易与国际贸易互动发展，在岸贸易与离岸贸易并重发展，将西枢纽片区打造成为对标国内国际先进水平的枢纽自贸区。

三、结论

西枢纽片区建设和开发是一个复杂的系统性问题，具有涉及面广、时间跨度宽、资金需求大等特点。交通枢纽本身的驱动力是有限的。要真正发挥枢纽的带动和辐射作用，需要形成枢纽与区域相辅相成，互动互利的发展格局。遵循枢纽发展规律，“强统筹、保安全、显特色、注动能”，持续为西枢纽发展提供支撑，是西枢纽能否发挥引领作用的关键举措。

参考文献

[1]宁波市自然资源与规划局.宁波西枢纽片区规划[R].2022

[2]中国城市规划设计研究院.宁波西枢纽概念规划[R].2022

[3]宁波市人民政府.关于进一步推动我市国际航空货运发展调研报告[R].2023

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