公共政策执行的制约因素分析

公共政策执行的制约因素分析

徐婧

 余姚市奔搏电器有限公司

摘要：公共政策是各级行政机构管理国家和社会公共事务的主要手段，公共政策的本质是社会资源的一种再分配。公共政策的过程是一个动态的阶段性过程，包括公共政策方案的制定、执行和评估等若干逻辑阶段，其中公共政策的执行环节作为公共政策主体将政策方案付诸实施的实践过程，是各级行政机构公共管理活动的中心环节，是实现政策目标最直接、最重要的活动，从根本上决定了公共政策问题的解决、公共政策方案的实现及其实现程度和范围。此外，在公共政策的实施过程中，由于受公共政策执行主体自身“经济人”的属性及外部执行条件和环境等客观因素的制约和影响，很多情况下公共政策实施的效果都难以达到预期的目标，甚至会严重偏离既定目标价值。

关键词：公共政策执行；执行主体；政府职能

一、公共政策执行现状及影响因素

（一）公共政策执行现状

所谓公共政策制定，指从发现问题到政策方案出台的一系列功能活动过程。理想的公共政策制定（公共决策）过程包含问题界定、目标确立、方案设计、效果预测和方案抉择等五个相互关联又相互区别的环节。改革开放以来，我国的各项事业得到了飞速的发展，人民生活水平不断提高。这些成绩的背后和公共政策执行情况是分不开的，客观分析来看，公共政策执行大范围内还是得到了贯彻落实，但是不可否认执行力薄弱的问题依然比较突出，尤其是执行方式简单，执行走样，执行手段单一等诸多不到位的地方，这些问题的存在很大程度上影响了执行的效率，造成了社会资源和人力资源的浪费，损害了公共利益和社会利益。

（二）影响公共政策有效执行的诸多因素

公共政策的落实需要有效的执行，关系公共政策有效执行的因素包涵多种以下几种。一是公共政策自身存在着其制约因素。作为一种政策因素，政策的科学性是不是得到有效验证这一点非常重要，如果政策缺乏科学性就很难得到有效执行。政策的制定过程中非政府组织和公众对政策的参与度和关注度，对政策能否落实起了很大的作用。如果缺少了公众的参与，公众对政策抱着“事不关己高高挂起”的态度，部门抱着“上有政策，下有对策”的心理就很容易导致政策在执行过程中出现偏差。二是政策执行者的决策水平。政策执行者自身的决策水平很大程度上影响食欲政策的执行力度。很多部门决策者存在小团体主义的现象，往往更多的考虑单位的自身利益，忽略了群众的公共利益，对自身有利的就执行，没利的就变通，难执行的就拖延等待。上述种种问题都导致公共政策执行出现了严重问题，政策出台部门最终设想的目标无法达到。三是政策接收部门沟通不健全。在信息论中指出，信息被视为客观世界的第三大要素，就是说世界由物质、能量和信息组成，除了物质和能量处于第三位的就是信息。如果信息传递过程中出现断层，部门和部门之间沟通出现问题，政策的执行主体在执行政策中往往会通过道听途说来了解，很多决策者自身对政策一知半解，最终导致信息不能正确的传递，信息传递没有了正确的路径，政策执行就会出现严重的偏差。

二、公共政策执行中存在的问题

（一）执行体制中的问题

2.1.1政府管理机构臃肿

政策的执行机构和其他社会组织一样，都有寻求生存和自我扩张的本性，哪怕是再无事可做也会寻求生存。当前，经过了一系列的改革，行政管理机构精简了很多。但是机构臃肿、人浮于事的现象却依然存在，由于人员安置问题等深层次的原因制约了机构的精简。要完全实现机构精简和人员精简依然困难重重，这在一定程度上导致了效率不高，在执行过程中对政策的执行存在应付现象。

2.1.2执行人员的积极性不高

政策在执行过程中人的因素也起了很大的作用，政策执行人员的素质是关键的一个方面。如果工作人员自身是德才兼备的，就拥有了好的人力方面的资源，能够较好的执行公共政策。但是由于机构设置自身存在一些缺陷，很多工作人员理论水平、职业道德都有待提高。决策执行者在政策执行的过程中，存在被动应付的问题，不愿执行，执行不到位等问题时有发生。

（二）执行过程中的问题

2.2.1执行手段不科学

政策能不能发挥其影响力关键在于政策执行到位不到位，在政策上传下达的过程中，执行者会用什么样的方式去执行，是广泛征求意见抓好落实，还是照本宣科走形式主义，紧紧是做样子走过场，满足于表面文章。目前在政策执行过程中存在的一个显著问题是执行的手段不科学。公共政策的执行手段包括：政治、经济、法律和思想诱导，但是由于客观和主观因素的共同作用，执行手段在协调性，灵活性、有序性、时效性等方面都有偏差，这些因素的存在直接影响了决策的执行力。

2.2.2执行效率低

效率是一个永恒的话题，任何政策离开了效率，无限蔓延的话就失去了价值。在政策的执行过程中，由于人员素质，机构设置等因素的影响，面对政策不能很好的上传下达，即使上传下达了面对政策执行过程中出现的种种困难，采取保守战略，固步自封，满足于现状，对于新政策新方向不愿意去想办法解决问题，习惯于用惯性思维解决问题，导致了政策及时出台了但是迟迟得不到实现。同时有的时候新政策触犯了一部分人的利益，为了不引起这部分人的反抗，采取当老好人的方式。有的时候习惯于做表面文章，只是简单做了动员或者发发文，缺乏具体的执行环节。

（三）执行评价中的问题

2.3.1评价标准模糊

在政策的执行过程中，由于政策本身存在一定的弹性，需要最终实现什么目标没有统一的标准。政策执行后，执行效果达到什么样的程度没有事后的评估标准。执行效果如何需要公共政策评估标准，完善的标准可以全面的分析政策执行效果和综合效益，是一种有效的手段和方式。但是目前我国的公共政策评估体系还不够健全，没有一条科学的评估机制，评估主体对评估本身存在消极不主动问题，评估方案中个人化、小集体化色彩严重。

2.3.2评价结果权威性不高

政策评估是将事实和价值有效整合的系统化分析模式。但是评估过程中由于政策目标不确定性，导致评估结果出现偏差。评估结果不能发挥出应有的作用。在政策执行后，有些没有达到预期效果，在这种情况下政策有关主体人员出于自身利益的需要，甚至抵制评估，政策评估系统的不完整性，评估者的经费有限等种种原因制约着评估的效果，最终导致评估的权威性不高。

三、对策及建议

（一）完善政策体制

4.1.1扩大公共政策执行主体的范围

所谓政策执行，是指政策方案付诸实践、解决实际政策问题的过程，也就是将政策理想变为政策现实的过程。包括组织和物质准备、政策分解、政策宣传、政策实验以及指挥、沟通、协调等功能环节。目前我国政策执行的主体主要是政府各级组织或机构，非政府组织和社会大众在政策执行过程中基本上处于缺位的位置。执行主体的单一导致权力过度集中，政策执行人员出现权力徇私问题，很多腐败问题随之而来，对非政府组织和社会大众也产生了消极的影响，很多非政府机构人员觉得政策执行是政府的事，和自己没有关系，不愿参与，想参与的也没有渠道。

4.1.2转变政府职能

政府是政策执行的主体，只有转变政府职能才能让政策得到更好的执行。政府要向法治型政府转变，不断提高依法执政的水平，在法律的范围内办事，要向效能型政府转变，不断提高办事效率，真正让政策落地得到贯彻落实。要向服务型政府转变，不断提高为民服务的水平。加强对政策的宣传和解读，提高公众的参与率，让公众了解、理解政策，最终接受、参与到政策执行活动中来，多方共同努力推动政策的有力执行。

（二）塑造能动执行主体

4.2.1提高公共政策执行者的素质

公共政策执行者的素质在政策的推动过程中起了重要的作用。政策执行者的素质包括政治素质、思想素质、业务水平和应变能力等各个方面，政策执行者的素质对推动政策执行起了重要的作用。一旦政策执行者的总决策和行为意识出现偏差，政策执行就很大程度上回出现偏差。要提高政策执行者的道德水平，树立大局意识，加强职业道德，提高自律精神，规范执行行为。同时要加强学习型政府的建设，政府部门要想适应时代发展提高政策的执行水平的都需要加强学习，只有不断学习，善于学习，终身学习才能适应新常态。同时加强政策执行者的职业道德，做到公正守法、廉洁自律。除了加强自身建设也要注意加强制度和监督约束，从内在自律到外在他律双重作用。

4.2.2提高执行人员的能动性

于幼军曾撰文指出：“目前，在一些政府部门，相当存在行政效率不高、服务态度不好、办事推诿拖拉、敷衍塞责、失时误事、不少工作制度形同虚设的现象和问题，这些都与政策执行主体的主观努力有关。”要充分执行人员的能动性,不断提高他们的责任感和上进心。同时要完善激励机制,转变观念,培养竞争意识和团队精神,不但提高人员的能动性,让更多的人投入到干事创业中。把监督机制、保护和激励机制融合起来，对干部政策执行过程中因经验不足导致的失误和创新中风险和挫折要区别对待，充分保护执行人员干事创业的激情和动力。

（三）完善政策执行的监督机制

4.3.1强化政策执行责任

政策执行的决策者要担当起自身的责任。自身正则能起到榜样带头作用；要把政策的落实当做责任来抓，带动下属一起参与到政策的执行中。同时，要加强执行能力提升，想办法、找路子来解决问题，集体参与共同保证党和国家政策的有效落实是机关党员干部的职责所在完成。强化责任主体意识，不断加强责任修养，让责任意识内化，落实到机构的每个角落。

4.3.2保证监督机构的独立地位

坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系，健全惩治和预防腐败体系，建设廉洁政治，努力实现干部清正、政府清廉、政治清明。要形成科学有效的权力制约和协调机制，加强反腐败体制机制创新和制度保障，健全改进作风常态化制度。这里边提到了监督的重要性，监督机构的建设要有常设执行机构和临时机构，提高对政策执行过程的有效监督。要保持监督职能的相对独立，建立完善的监督体系，保障监督主体的多样性，加强政府内部监督。

参考文献：

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