土地储备制度的经济分析

土地储备制度的经济分析

张学强

沂水县自然资源和规划局 

摘要：土地储备是政府高度控制土地开发的常用手段，在这些年制度的落实和实践中，土地储备制度缺乏完善，土地储备法律体系不健全；缺乏有效的监督；土地储备机构定位模糊，运作模式不规范等等问题。在阐述土地储备制度的基础上，提出了优化土地储运行模式，构建土地储备目标体系；公开土地储备信息管理，加强土地储备机构监管；健全土地储备法律体系，规范土地储备操作程序；拓宽土地储备融资渠道，解决土地储备融资问题等实践发展建议。

关键词：土地储备；制度；实践

前言

土地储备制度是我国城市土地管理的重要创新，是我国城市土地管理的重要内容，对于完善土地市场具有重要意义。国务院先后印发了《国务院关于加强国有土地资产管理的通知》、《国务院关于促进节约集约用地的通知》等文件，对规范运行土地储备制度提出了明确要求。随后，国务院相关部门制定了相应的政策法规，为这项制度的规范健康运行创造了良好的制度环境。实践证明，土地储备制度作为我国土地使用制度改革的重要内容，作为政府宏观调控的有效手段，在规范和培育土地市场、增加地方财政收入、促进经济社会发展等方面发挥了积极而重要的作用。

1土地储备制度

以“完善土地储备制度，加强土地调控，规范土地市场运行，促进土地节约集约利用，提高建设用地保障能力”为目的，土地储备制度的健全和完善有着更具现实的发展意义。在土地储备管理工作中，政府性和公益性是首要提到的关键属性。实际上，无论是在国内，还是在国外，对土地储备的宏观理解，均指向由政府发起的一种土地宏观调控行为。通常情况下，囊括了土地取得、前期开发、土地供应等几个环节，这几个环节的无缝隙运作，更多依赖于土地储备的统一性和完整性。由此，建立健全土地储备制度，应本着“统一回收，同一供应”的原则，要求在辖区内所有的土地都应统一纳入到土地储备运作机制中去，由政府统一管理，进行宏观调控。

在土地储备制定的健全和完善，同样，应具备这样的特点：1）整体性和协调性，包括在空间上的经济、社会、生态环境等效益的统一和时间上近期效益和长远效益的统一，把宏观调控土地市场与土地的生态经济管理相结合，以社会效益、生态环境效益为主要目标，兼顾经济效益。2）增值性和外部性，城市土地储备机构取得的土地一般是未进行基础设施开发的生地或者毛地，为了让储备土地增值，土地储备机构通常要对那些已经规划好的、准备投入市场的土地先搞好前期开发，然后再将这些土地供应出去。这样通过前期开发，实现了储备土地的增值。这也就同时构成了外部性。

2完善土地储备制度的思考建议

2.1优化土地储运行模式，构建土地储备目标体系

在国内，已形成的土地储备制度有——上海模式、杭州模式、南通模式，此三种土地储备运行模式的区别在于：一是政府支持力度和干预深度，二是土地取得和出让方式，三是土地储备机构业务范围。而笔者认为，适合国内的土地储备运行模式，应该由政府主导宏观调控，以此来实现对土地一级的掌控，实现谋求公共利益的最终目的。但是，毕竟土地储备机构收储能力有限，如果单纯的依靠一方之力将很难在短时间实现对市场的有序调控。由此，应借助市场的调节机制，更好调动各投资者，鼓励开发商、私人、公共部门等参与其中，大大增加土地储备的收储能力。

2.2公开土地储备信息管理，加强土地储备机构监管

在土地储备工作中，土地储备中心的独家运行，某种程度上形成了类似的行业垄断。由此，非常有必要加强对土地储备机构的监管，尤其监管和调控土地收购价格和出让价格，实现土地储备的经济效益最大化和社会效益最大化。内部要建立健全土地储备的监督机制，对土地收购、储备和出让工作予以监督，以保障政府调控土地市场目标的实现。建立土地储备管理委员会。负责指导和监管城市土地储备中心的运作。注重对资金的运转的监督，只有账目清晰，才能消除腐败的隐患。

2.3健全土地储备法律体系，规范土地储备操作程序

土地储备相关法律空缺，同样为此项工作开展的最大障碍。顺因时代发展的要求，有必要在理顺法律关系的基础上，更进一步完善可操作土地储备制度的专项法律，进而规范土地储备的性质、土地储备的操作程序、土地储备机构的地位。对土地储备运行过程中涉及的税务、会计、评估、中介等行为制定相应的准则，规范土地储备行为。

2.4拓宽土地储备融资渠道，解决土地储备融资问题

在土地储备实践工作中，资金问题是普遍存在的。可以说，资金问题直接制约着土地储备工作的深入开展。现在，政府前期的小额投资和银行大量的短期贷款，逐渐暴露出遏制发展的弊端。一旦资金周转不到位，将直接导致，土地储备机构通过缩短土地收购、储备、出让周期来弥补资金的短缺问题，以致丧失调控市场的能力。由此，待土地储备渐成规模后，业务经营走向良性循环后，开拓新的融资渠道就显得尤为重要和关键。

3某地区土地储备整治融资范式的核心

土地属于发展资源，具有不可再生的特质，在“用一块少一块”的思路指引下，持续提高土地资源开发利用率十分重要。为达到高效利用土地的目标，政府高度重视市场管理，不断加强宏观调控干预土地储备的市场行为，为土地资源依法开发、储备与利用提供了有力支持[1]。从本质上来看，土地储备属于市场行为，随着土地升值，土地收储这一行为的资金需求不断增加，仅依靠地方财政拨款已经无法解决实际问题，所以土地储蓄融资应运而生。在土地储备融资的过程中，需要严格遵守国家政策法规，为了保证市场公平性我国也在不断推动相关政策发展变革。有效地调动了区政府的积极性，加快了整治、出让、开发时序及基础设施建设的进程，促进了主城一体化进程。

3.3坚持商业开发和公共设施开发并重，储备土地2/3用于公共服务，储备土地1/3用于商业开发确立储备土地使用原则，虽然从近期看，影响了储备土地增值收益，但是从长远看，反而促进了城市快速发展和民生改善。近十年来，市地产集团、市城投公司为完善城市功能，提升城市形象，利用储备土地建设了一大批具有标志性的市政基础设施和文化设施，同时也促进了这些设施周边储备土地的增值。在公共租赁住房用地保障方面，某地区市在全国率先大规模建设公共租赁住房，坚决践行以民为本的理念，优先选择环境宜居、交通便捷、配套齐全的储备土地约3万亩，采取划拨方式供应，落实了保障房用地。

3.4储备土地要实现“两个良性循环”，即储备土地抵押融资循环和储备土地整治出让增值回收循环其一，储备土地可以向银行申请抵押贷款，但贷款资金不能挪作他用，只能用于土地整治开发，促进土地增值，进而防止银行呆坏账发生。其二，招拍挂获得的土地收益，可以形成预算外资金，再向银行抵押融资，投入城市公共基础设施等项目建设，形成良性循环。

3.5储备土地要切块包干，按规划带项目平衡投入产出，做好债务的“防护墙”如果一座城市所有的储备土地都打包平衡，就会出现“拆东墙补西墙”的情况，因此，某地区市坚持“按规划、带项目、批土地”。按规划，指公司的土地运作一定要符合城市的统一规划；带项目，指结合城建项目的资金需求储备土地，并由此形成良好的偿债机制；批土地，就是公司通过土地整治，将生地变成熟地后，在土地市场上规范地拍卖、转让，获取土地的一级开发收益。按照该原则储备土地，可对储备机构的投资、储备、整治、出让等时点进行全过程的监控，切实做好债务的“防护墙”，使项目稳健运行。规划红线内的土地征地动迁整治进程，实现土地的增值收益。通过近十年的运作，不仅完善了大学城城市路网，完成了十几所大专院校的搬迁，而且通过经营性用地的出让，实现了大学城储备土地片区经济效益的整体赢利。

结束语

综上所述，对土地储备制度我们应有一个宏观的认识，首先应认识到此项制度的政府性和公益性，就此制度的完善，需要着“统一回收，同一供应”的原则，要求在辖区内所有的土地都应统一纳入到土地储备运作机制中去，由政府统一管理宏观调控。而在制度的实践探索中，更应该本着整体性和协调性，增值性和外部性的统一发展思路，将优化土地储运行模式，构建土地储备目标体系；公开土地储备信息管理，加强土地储备机构监管；健全土地储备法律体系，规范土地储备操作程序；拓宽土地储备融资渠道，解决土地储备融资问题等工作落实具体到位，最终的目的在于实现土地资产的保值和增值。

参考文献：

[1]崔立群，刘红.制度创新抑或违法行政——我国土地储备制度的行政法分析[J].行政与法，2008，（3）：81-83.