切实推动新时代信访工作高质量发展

切实推动新时代信访工作高质量发展

周明 

湖南省工程地质矿山地质调查监测所  长沙 410014

摘 要：信访是党和政府加强同人民群众联系的重要工作，被生动地称为领导干部同人民群众之间的“连心桥”、社情民意的“晴雨表”，也是社会的“安全阀”，其作用不言而喻。近年来党和国家越来越重视信访工作。进入新时代，信访工作如何承担好“为民解难，为党分忧”的政治责任，成为信访研究不能回避的问题。

关键词：信访工作；现状；高质量发展；对策

一、推动新时代信访工作高质量发展必要性

二十大召开以后，信访工作的重要性越发凸显，加强和改进信访工作要求迫切。二十大提出要以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴。中国式现代化需要信访，具体体现在发展全过程人民民主需要信访、完善多元纠纷解决机制需要信访、推进国家治理体系和治理能力现代化需要信访三个方面。

1、发展全过程人民民主需要信访

二十大报告明确宣告，要“发展全过程人民民主、保障人民当家作主”。中国的民主政治建设，正沿着全过程人民民主的主线，不断蔓延和展开。全过程人民民主的实现，有赖于人民代表大会制度、政治协商制度、基层群众自治制度等，也需要信访制度。信访制度为人民群众向党和政府表达自己的意见提供了制度渠道，是人民群众行使自己作为国家主人翁的权利、扩大人民有序政治参与的重要方式，也是人民群众参与民主政治的生动实践。在依法信访、有序信访的引导下，一方面，人民群众在实践的过程中逐渐提高参与民主政治、理性表达诉求的民主素养，另一方面，党和政府在处理来信来访的过程中登上民主政治舞台，找到自己在全过程人民民主建设过程中需要扮演的角色。信访深刻地体现了全过程人民民主精神，确保了人民群众享受充分的民主权利。信访的内涵非常丰富，人民可以通过信访反映自己的要求；对于信访人提出的各种信访事项，《条例》要求有关机关、单位依规依法处理，以法律义务的形式保障人民提出的信访事项能够得到及时回复。这充分反映了人民能够通过信访实现自己当家作主的地位，而这种地位得到了规范力量的保障，并不是空中楼阁。人民群众针对公共政策可以提出建议或者意见，这些建议或意见能够帮助党和政府更为准确地研判社会形势，党和政府能够及时做出符合社会需要的制度调整，在这个过程中，人民群众就行使了自己的民主权利，参与管理了国家和社会公共事务。当人民认为自己的合法权益受到国家机关的侵害，人民可以通过信访投诉，要求惩治违法违纪的国家工作人员。这些正是一切权力属于人民的体现，也契合全过程人民民主的精神。未来还需要提高信访工作水平，处理好访民的各类诉求，进一步提高人民群众的参与感、责任感，以点带面促进全过程人民民主发展。

2.完善多元纠纷解决机制需要信访。党的十九大以来，中国经济蓬勃发展，社会日新月异，纠纷更为多发，大量的案件涌入法院，法院压力剧增。诉讼解决纠纷的最大优势在于有国家权力保障，然而这背后成本巨大：一个案件从起诉，到立案，再到审理、裁判、执行，经过的程序多，消耗的时间长，而且打官司需要消耗的金钱并非一般民众能够轻松承担。因此，我国人口规模巨大这一现实国情决定了我国必须走一条多元纠纷解决的道路。信访是多元纠纷解决机制的重要一环，在解决纠纷上有独到优势。首先，它受理诉求的程序比较简便，方便群众随时提出诉求，“有事找政府”成为信访接纳各种来信来访最为生动的写照。其次，从效率角度看，与耗时漫长的司法救济相比，政府接到信访人的来信来访，及时作出处理是消耗社会成本较少、效率较高的问题解决方式。再次，信访贴近人民群众反映的问题源头，能够及时防控，进行源头预防、源头化解，将社会问题化解在萌芽状态。最后，信访的工作方式比较灵活，信访部门能够运用诸如和解、协议、给予补助和政策等方式，甚至可以引入第三方力量，切实解决争端，实现社会和谐。信访工作不单纯是接待来信来访，也可以作为纠纷解决的重要渠道。信访部门接收访民的来信来访，了解他们需要解决的问题，在相当程度上就为党和政府介入社会纠纷提供切入点。信访工作正是这样融入中国的多元化纠纷解决机制，发挥自己独到的作用。

3.推进国家治理体系和治理能力现代化需要信访。自党的十八届三中全会明确提出推进国家治理体系和治理能力现代化以来，“治理”就备受社会各界关注，逐渐成为理解中国发展的关键词之一。推进国家治理体系和治理能力现代化，是中国式现代化的应有之义。目前，社会治理中存在的老问题和提出的新挑战，都呼吁国家治理体系和治理能力的现代化。住房、医疗、教育、生态、就业、反腐败等，无不是人民群众密切关心、涉及群众切身利益的问题。近年来，我国社会经济发展迅速，也带来了新的挑战，检验着党和政府的治理能力：网络平台躲避法律规制自己制定规则，对平台所属的用户拥有“权力”，不可不察；个人信息收集过密，每个人几乎都成为“透明人”，人民群众的个人信息安全堪忧等，问题层出不穷，亟须应对措施。当前，我们处在改革的攻坚期，改革进入深水区，甚至进入无人区。国内外形势日益复杂，社会主要矛盾运动的特征和形式也具有全新的变化，这些都要求党和政府把握人民群众对国家治理的真切需求。信访是国家治理体系中的重要一环，一面是党和政府，另一面是人民群众，信访就是连通二者的桥梁，构建二者共建共享共治的治理模式。站在信访工作的角度，人民群众需要解决什么问题，就会通过信访反映自己的诉求，要求党和政府解决这些问题。实际上，面对社会进步过程中出现的新问题、新挑战，信访工作发挥了有益的补充作用，能够发现已有治理体系的难点、盲点，也能为国家进一步完善治理体系、提高治理能力找准发力点。因此，推进国家治理体系和治理能力现代化，不能离开信访工作。

二、新时代信访工作的特点

中国信访的理论与实践，反映的是国家与民众互动关系，他们是一个行为互动、相互博弈的过程。人民群众通过信访渠道，对政府公共政策的制定和执行、政府工作人员的行政行为进行监督，通过信访反映对自身受损利益进行自我救济。信访问题一方面能够反映社情民意，是经济运用和国家治理的试金石、反光镜、晴雨表，另一方面地方政府又在千方百计限制信访行为，甚至把常年上访的信访群众视为“刁民”。随着社会经济的发展和经济结构的调整，信访问题越来越与经济发展的模式与速度相关，越来越与公共政策的制定和执行相关，越来越与环境保护相关，越来越与国家社会保障机制相关。信访问题呈现出信访总量高位运行、涉法涉诉信访占比较大、利益群体集体上访时有发生、信访主体多元化、信访形式多样化、越级访缠闹访极端访现象突出等突出现象。

 1、多元化的信访对象。一些前来信访的对象，不仅包含有在职职工，还有离休退休职工，有的甚至将其家属也参与其中，还有一些时离开企业许多年的人员，所以就呈现出一些历史遗留问题的当事人和与其相关的人员也源源不断地进行上访。

2、多样化的信访形式。如今地信访形式已经不再是单纯地来信和来访，上访人员更多的开始使用电话、短信以及网络等方式，上述工具发挥出了巨大的作用。处于转型期的社会，重新调整了经济利益，不断变化的社会结构造成了不公平的出现，因此上访人员出现了非常强烈的上访意愿，从之前的个体逐渐演变成为了群体的上访案例，这些都是非常普遍的，尤其是集体上访、越级上访的呈现出非常明显的增多的趋势。甚至还出现了重复访、缠访、闹访等各种违反规定的现象，有的甚至出现无视法律，聚众闹事，继而给社会产生了非常坏的影响。

3、复杂化的信访内容。通常来说，信访对象进行上访有着非常明确的目的，都会反映一些比较现实的问题，大部分都是和自己群体的利益有关联的。然而处于社会转型时期，不断深入的企业改革，逐渐暴露出一些深层次的社会问题和矛盾，从而造成了来访人员所反映的问题存在着时间比较长，有很大的跨度，牵涉面比较广，同时其政策性也比较长，因此要对其进行妥善的处理，就存在着较大的难度，所以也不容易让来访人员感到满意，一旦存在着处理不慎的情况，就容易将隐患埋下，最终造成了群体性突发事件的发生，从而给企业的发展、社会的稳定造成了较大的影响。

三、新时代信访工作的定位和功能

1、定位。信访具有显著的东方特色，历史渊源可以追溯到中国久远的文化传统中。信访自古有之，尧帝设诽谤之木、孟姜女哭长城、秦香莲告状、小仓娃告状、窦娥冤、杨乃武与小白菜均系广义信访范畴。古代的上书陈情制度，近代的请愿制度，亦属于信访制度的历史渊源。信访是具有中国传统特色的社会行为。 信访权最初源于社会实践，国家相关政策文件中对此有较为系统的表述，表明信访权事实上已经成为国家认可并加以保护的公民权利，信访的本质属性体现在三个方面：一是信访是一种活动，二是信访是一种权利，三是信访是一种制度。从国家政治制度的角度讲，信访制度是中国特色社会主义民主政治的有益补充；从执政党和群众的关系角度讲，信访制度是践行党的群众路线、做好群众工作的重要制度载体。信访工作是党和政府工作的有机组成部分，是了解社情民意的的重要通道，亦是社会治理的基础性工作。信访是送上门的群众工作，通过信访渠道，党和政府能及时汇集社情民意，民情、民意、民智得以顺畅上达，接受监督、维护权益、公共政策和决策的效果能够及时反馈，充分体现了广大人民群众参与国家治理的主体地位。随经济社会的高速发展，尽管当前信访出现了这样那样的问题，甚至被严重异化，信访功能被无限放大，但在社会转型期和改革进入深水区，新的有效的治理方式尚未建立健全，信访的存在依然有它的必要价值。

2、功能。国家根本大法赋予了公民信访的权利。《宪法》41条明确规定中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利，但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。《信访条例》作为行司法规，第1条即规定为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系,保护信访人的合法权益,维护信访秩序。一些相关党内法规和规范性文件也对规范信访工作提出了具体要求，核心都是为了进一步规范信访工作，保障信访权利。信访制度，是对信访活动和信访工作所作的一系列制度性安排，包括调整信访活动和信访工作的法律、法规和规范的总和以及相应的组织体系、工作制度和基本程序。作为一项独立的制度设计，具有相对稳定的模式、独立的定位和独特的功能，是我国社会矛盾治理体系的重要制度。信访制度是具有显著中国特色的制度设计，既有东方文化传统色彩，又党和政府倾听群众呼声、维护群众利益、密切党群干群关系的桥梁与纽带。做好信访工作对了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心具有特殊重要意义。

四

、当前我国信访工作面临的困境

1、基层社会矛盾压力较大。我国正处于从中等收入国家向中高收入国家迈进的重要发展阶段，快速城镇化、人口老龄化、人民需求日益多元化，各方面制度尚处于走向成熟定型的过程之中，各领域的社会矛盾和风险复杂多变，对处在回应群众诉求、处置社会矛盾一线的信访工作构成巨大压力。调研发现，当前我国信访所反映的社会矛盾集中在基层，主要涉及：一些群众自治组织拉票、贿选、剥夺选民选举资格，决策不民主、不科学、不合法；一些地方村（居）务不公开或公开不到位，财政资金被侵占挪用；个别基层干部非法处置和侵吞集体资产，侵犯群众权益利益；少数社区干部作风不实，工作方式简单粗暴；一些地方征地拆迁手续不齐或违规，安置补偿标准过低、不均或不兑现承诺；有的地方扶贫帮困识别不精准，公共资源分配不均、不规范；一些基层黑恶势力操纵基层选举、垄断基层资源资产、横行乡里；部分地区农村宅基地、承包地、山林权属不明，边界不清、分配不公；欠资欠薪问题依然困扰农民工；非法集资、互联网金融诈骗、投资受损等矛盾纠纷突出，有关建群串联活动增多。为应对这些信访问题，各级政府投入了大量人力物力。比如，各地驻京办的一项重要职责是负责本地群众进京上访事宜的处置，一些地方政府还不断派人到上级政府所在地拦截和劝返上访人员。近年政府信访方面的财政支出保持整体上升态势，且主要由地方承担。

2、矛盾纠纷多元化解机制衔接不畅。党的十八届五中全会明确提出，健全利益表达、利益协调、利益保护机制，引导群众依法行使权利、表达诉求、解决纠纷。但由于政策落实不到位，很多地方还是诉讼、仲裁、调解各自运行，人民调解、行政调解、司法调解衔接联动不够，群众在基层缺乏解决纠纷的平等对话平台。这其中，基层群众自治是我国的一项基本政治制度，但由于自治组织行政化倾向明显，群众参与不足，会议议事制度落实程度低，基层自治作用发挥不到位，导致很多基层社会矛盾未能在社区层面及时化解，给信访造成压力。

3、信访承担的社会功能较多。我国信访制度具有社会动员与参与、矛盾纠纷调处、对社会剩余事务的兜底处置等多种功能。改革开放以来，我国信访功能的重心发生了变化，主要从社会动员转向矛盾纠纷解决，更多强调信访秩序，相应地，信访回应群众参与国家和社会治理需求的作用下降，但群众通过信访参与治理的诉求依然存在，信访也客观上为群众的社会动员提供了便利，人们也倾向遇事去上访乃至群访。应看到，许多进入信访的社会矛盾具有一定普遍性，需要国家层面对社会利益格局作出调整，基层政府和信访部门难以有效解决，部分越级与进京上访由此而生。信访功能过多也造成信访与其他部门间职能重叠、分工不明、效率不高乃至互相推诿的现象。

4、信访处置缺乏合理分类分流。横向上，目前各级政府多按归口管理思路，依据部门业务领域对信访案例进行分类，没有按照上访是否合理合法进行细分，不利于分类施策。“诉访分离”后，部分按法定途径分类处理的信访案件，由于超过了诉讼、仲裁、行政复议的法定时效，相应救济渠道不予以受理，在信访渠道大量“淤积”“转圈”。纵向上，上级政府建立了一整套考评机制，希望将信访矛盾化解在基层；下级政府为了获得好的考评成绩，千方百计将上访人拦在基层；民众则认为基层解决不了他们的问题或不满于基层的方案，希望通过越级上访解决。主体间诉求不一致，出现信访人不断越级上访、地方不断拦截劝返、上级政府不断考评施压的循环。这其中，上级政府无法有效区分信访者问题性质，基层政府具备能力但受考评指挥棒引导缺乏区分动机，导致信访分类分流不充分、渠道淤塞。

5、信访及其应对的法治化水平不高。长期以来，群众中“信访不信法”“大闹大解决、小闹小解决、不闹不解决”的认识比较普遍，一些基层工作人员法治意识还不是很强，崇尚“花钱买平安”，处置群众诉求时习惯用信访程序代替法定程序。由此，日常工作中许多需经法定途径分类处理的事项被错误导入信访程序，甚至是已经、正在或依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等途径解决的事项也回流到信访渠道，造成推诿扯皮、难以化解。此外，部分信访工作人员依法应对信访的能力有待提升。这些造成信访领域法治水平不高的状况，也是重复上访、越级上访、谋利性上访和信访积案产生的重要原因。

五、切实推动新时代信访工作高质量发展的对策

1、坚持以人民为中心的发展思想，不断实现发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，让现代化建设成果更多更公平惠及全体人民。坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平总书记关于加强和改进人民信访工作的重要思想，坚持以人民为中心，始终把“了解民情、集中民智、维护民利、凝聚民心”作为信访工作的出发点和落脚点，在服务保障国家安全、社会安定、人民安宁方面完善信访机制，强化工作措施，确保领导到位、组织到位、工作到位。倾听群众呼声，关心群众疾苦，把信访工作作为密切党群干群关系的重要途径，进一步增强宗旨意识，想方设法、千方百计为人民群众排忧解难，做到人民信访为人民。充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，落实党委统一领导、政府组织落实、信访工作联席会议协调、信访部门推动、各方齐抓共管的“五位一体”信访工作格局，强化“一把手”工程压实责任，省、市、县 （市、区） 、乡镇 （街道） 四级书记一起抓和省直行业领域坚持系统抓、抓系统，切实做到民有所呼、我有所应，民有所忧、我有所解，民有所盼、我有所为，让人民群众的获得感、幸福感、安全感更加充实、更有保障、更可持续。

2、紧扣新时代新使命，积极适应新矛盾新要求，主动担当作为，防范化解各类信访矛盾风险和问题隐患，推动新时代海南信访工作高质量发展。准确把握信访工作在国家治理体系和治理能力现代化特别是在平安中国建设中的重要地位和作用，履行服务党和国家大局、维护群众合法权益、化解信访突出问题、促进社会和谐稳定四大核心职能，推进信访工作法治化、信息化、科学化，畅通和规范群众诉求表达、利益协调、权益保障通道，忠实践行党的群众路线，密切党和政府同人民群众的血肉联系，积极营造安全发展的良好社会环境。坚持预防和化解并重，按照“三到位一处理”信访工作原则，加强源头治理，将矛盾纠纷化解在基层、消除在萌芽状态，拓展社会组织、社会力量参与纠纷化解途径，完善社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制，多措并举，综合施策，切实解决好事关群众切身利益的信访问题。

3、规范和优化信访事项处理程序。信访问题是社会矛盾的具体反映，涉及经济社会发展方方面面，成因错综复杂。解决信访问题需要多个部门参与、综合施策、协同发力。《条例》从坚持法治思维、严格依照法定权限和程序行使权力的角度，对各机关、单位处理信访事项作出全面规范，既明确了统一要求，又兼顾了不同机关、单位的特殊性。个人和组织向各机关、单位反映情况，提出建议、意见或者投诉请求后，各机关、单位受理办理时，要区分建议意见、检举控告、申诉求决等不同事项类别分类处理。《条例》对建议意见类事项、检举控告类事项分别作出专门规定，将申诉求决类事项区分为涉法涉诉事项办理程序、仲裁程序、党员申诉申请复审程序、行政程序、依法履职程序、兜底程序等六种情形，分别规定办理方式。对政法部门、纪检监察机关处理信访事项作出特殊规定，强调政法部门、纪检监察机关按照各自的法律法规规定程序进行告知和处理。同时，强调要坚持多元化解，综合运用法律、政策、经济、行政等手段和教育、协商、疏导等办法，多措并举化解矛盾纠纷。要求各职能部门按照诉求合理的解决问题到位、诉求无理的思想教育到位、生活困难的帮扶救助到位、行为违法的依法处理的要求，依法处理职责范围内的信访问题，保障群众合理合法诉求依照法律规定和程序就能得到合理合法结果。

4、构建完善信访工作监督体系。习近平总书记强调，有权必有责、有责必担当、失责必追究。《条例》围绕谁来监督、怎么监督，追谁的责、怎么追责，构建起包括监督责任、监督机制、责任追究在内的监督体系。强调坚持落实信访工作责任，党政同责、一岗双责，属地管理、分级负责，谁主管、谁负责。在强化党委和政府监督方面，从党委和政府、信访工作联席会议和信访部门、党委和政府督查部门三个层面，对信访督查的主体、内容作出规定；要求党委和政府每年对信访工作情况进行考核，考核结果在适当范围内通报，并作为对领导班子和有关领导干部综合考核评价的重要参考。在强化信访部门督查方面，明确要求对信访部门提出的改进工作、完善政策、追究责任的建议，有关机关、单位应当书面反馈采纳情况。在强化对机关单位及其工作人员责任追究方面，分别规定了引发问题责任、登记转送交办责任、受理问题责任、处理问题责任和其他责任。在信访人违法行为处理方面，对信访人在信访过程中违反“六个不得”的行为明确了处理方式和依据，同时对信访人滋事扰序、缠访闹访以及捏造歪曲事实、诬告陷害他人的行为处理作出规定，强调“构成违反治安管理行为的，依法给予治安管理处罚；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。贯彻落实《条例》，要压紧压实各方责任，督促履职担当尽责，坚决把党中央、国务院关于信访工作的方针政策和决策部署落到实处。

5、建立起了信访人合法权益兜。底保障平台，成本低，参与性、回应性强，对抗性弱，有利于修复社会关系，减少重复信访、越级上访、进京上访和信访积案等问题。在“信访超市”（信访矛盾联合调处中心），信访群众根据需求下单，信访局负责分类转办和协调多方资源，各职能部门具体提供问题解决方案。“信访超市”的运转主要依靠以下支撑：一是“一窗”式受理群众诉求和“五调联动”（诉调、警调、检调、专调、访调）的制度支撑；二是信息共享、线上流转、大数据预警的平台支撑；三是可查询、可评价、可跟踪、可督查的监督支撑。“信访超市”的核心创新是整合矛盾纠纷调处力量、资源和平台，实行一站式接收、一揽子调处、各部门联合调处，解决责任主体不清晰、部门合力难形成、部门和群众监督不够、群众反复跑腿的问题，提高了矛盾纠纷调处公信力和群众满意度。

6、鼓励和引导发展网上信访。江苏省等地较早创建“阳光信访”系统，在实现客户端对省市县乡及相关职能部门全覆盖的基础上，推进信访全渠道、全业务、全过程网上流转，实现诉求网上投、事项网上办、结果网上评、问题网上督，成为集诉求表达、问题解决、数据分析的综合性“网上信访大厅”。由此，群众通过手机等移动终端就可以实现诉求表达、查询办理、政策咨询，实现信访系统“随身带”、信访问题“随时提”、信访结果“随便查”，实现了信访由“腿上办”向“掌上办”“指尖办”的转变。依托信访网络平台，各地充分发挥信访民意“直通车”优势，建立起了信息通报、形势研判、矛盾排查、处置化解机制，将倾向性与苗头性信访案例处置在早、化解在小。

结束语

总之，随着时代的不断进步，社会经济的不断发展，各种社会矛盾日益凸显。因此，为了实现事业单位的长期稳定发展、和谐社会的构建，信访工作必须与时俱进，不断地改进工作方法，完善各项制度。在新时期做好信访工作，解决群众的实际问题和困难，缓和并解决各种矛盾，从而促进社会的健康发展。

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