基于整体性治理理论的食品安全监管协同机制研究

基于整体性治理理论的食品安全监管协同机制研究

张林丽 ,藏龙,罗治兴

伊金霍洛旗市场监督管理局 内蒙古鄂尔多斯市017000

摘要：20 世纪 90 年代，为了化解新公共管理运动的困境:政府部门碎片化以及责任模糊化，西方国家兴起了政府改革的新理论——整体性治理理论。传统官僚制强调科层制、专业分工和按规则运作，新公共管理强调竞争、绩效、分权和公私合作，两种管理模式都导致管理上的碎片化和沟通协调困难。特别是当前社会问题复杂化、多样化，跨部门、跨专业的合作越发重要，整体性治理强调的整合和协调可以有效化解部门主义、各自为政等现象，为解决社会问题提供一个好的思路。整体性治理理论可为探索解决食品安全监管体制提供指导。

关键词：食品安全；整体性治理；监管  

国以民为本，民以食为天，食以安为先。食品安全一方面牵动着食品企业，另一方面与群众身体健康息息相关。食品安全已成为重大基本民生问题、重大经济问题、重大政治问题。随着经济社会的发展，人们对于解决温饱问题的追求逐渐上升到了吃得好的需求。在机构改革的背景下，食品安全监管结束了九龙治水的分段管理阶段，形成了市场监管局为主，其他有关部门为辅的监管局面。推进国家治理能力和治理水平现代化是一项重大战略任务，随着对县级食品安全监管机制的深入研究，有助于推动实施健康中国战略，提升县级食品安全监管水平，推进社会共治，确保饮食消费安全。

一、食品安全监管整体性治理缺失的原因

整体性治理理论要求，由于各监管主体权责不清，合作精神缺乏、监管体制相对分散，风险分配不均衡、监管过程流于形式，软预算约束普遍等原因导致食品监管的整体性治理普遍缺失。

1、监管主体权责不清，合作精神缺乏。食品安全监管是一项系统性的复杂工程，不仅需要发挥政府的主导地位，还需要充分吸收企业、消费者以及新闻媒体等多元主体共同协同治理。事实上，一个食品安全问题从潜伏到真正爆发是多方面原因共同作用的结果，上述监管主体都应主动认领自己的责任，政府由于经济人属性，趋利避害，重复作业、监管真空甚至相互推诿，各政府职能部门内部权责不清，导致政府在具体监管环节上难以形成完整链条，监管缝隙的存在给不法分子留下可趁之机；企业在食品监管过程中，由于受利益所驱，加之缺乏明确的监管职责，行动力始终不足，监管责任缺失现象严重；由于权责不明，难以全力对政府以及企业实施监管；广大消费者，或是缺乏自我监管的意识，或是根本未能正确认识到自己的监管职责之所在；媒体这一新兴的监督主体，因未能真正明确自己的监管方向，或是盲目发声，或是随波逐流，早已丧失了应有的公信力。

2、监管体制相对分散，风险分配不均衡。身处风险社会的各主体为维护自身利益所得，会提出不同利益主张，利益共识的缺乏使得食品安全整体性监管体制难以真正统一高效。政府、企业等各利益主体作为风险社会中的成员，在利益链条中不可避免地会存在利益集团，增加了利益分配不合理的可能性。实践表明，在各监管主体之间以及监管主体内部均存在不同程度的风险分配不均衡问题。食品安全风险主要来源：因食品自身科技属性衍生的技术风险和因决策导致的制度风险。针对技术风险，企业为降低经营风险往往会通过隐藏甚至伪造信息试图掩盖食品安全风险，进而误导消费者做出错误的消费行为。在信息不对称的前提下，具有信息优势的企业会通过各种方式将风险转嫁至其他主体。针对决策风险，由于掌握信息的有限性及真实性、自身决策能力的高低、配套制度完善与否等因素，使得政府作出的决策存在着巨大的风险。加之，政府在面对因食品安全风险诱发的舆论压力时，通常会通过从严打击不法企业的方式转移矛盾焦点。同时，城乡、观念、能力、收入等方面的差异，还会导致食品安全风险在具体个体间分配不均衡的问题。食品安全风险在各主体间分配的不均既源于技术、决策等风险的分布特点，更源于现有监管体制导致的资源分配差异。

二、基于整体理论的食品安全监管

1、建立食品安全监管政策协同机制。食品安全监管政策的协调统一，依赖于各部门间、市场主体和民间社会的沟通合作。合作的“跨界性”是整体政府的核心特征。跨界合作在实践中具有多种表现形式：上下级政府之 间的“纵向协同”；同级政府之间、同一政府不同职能部门之间的“横向协同”；政府公共部门与非政府组织之间的“内外协同”。希克斯强调“以问题的解决”作为政府一切活动的逻辑起点，必须充分利用包括政府机构在内的各利益相关者的专有资源和比较优势，才能形成多变的网络结构。为了打破僵硬的、古板的传统组织结构模式，应该建立以解决问题为中心的高层次矩阵式组织结构。 比如建立食品安全委员会领导小组，要充分发挥食品安全委员会协调自导作用，制定食品安全政策措施，建立健全跨部门协调联动机制，各部门密切配合，齐抓共管，共同做好食品安全工作。

2、健全食品安全信息网络。第一，建立和完善食品安全管理的法律、法规和标准。要加快立法，尽快制定有序的新标准，对不适应食品安全需要的法律法规进行修改和完善，改革现行的标准化管理体制，实现食品安全标准与国际先进标准接轨。第二，建立有效的监督管理和监控检测体系。推行良好农业规范，良好的操作规范，良好的实验室规范等，建立政府与民间的食品安全信用信息库等，形成全方位、立体控制食品质量的体系，确保从田间、车间到餐桌的食品安全；完善食品检测制度，建立健全食品质量安全检测机构，强化食品质量安全标准执行；定期发布全国商品质量报告、食品定性检验报告等信息情况，随时披露不合格企业和食品。

3、增强政府的责任感。希克斯认为整体性治理最重要的是责任感，整体性的责任感主要关注把有效性或项目责任提升到最高地位，确保诚实和效率责任不与这一目标相冲突并通过用输出来界定需要有效完成的是什么来使诚实和效率责任服务于有效性和项目责任。在实际工作中，要坚持统一协调与分工负责相结合，严格落实监管责任，强化协作配合，形成全程监管合力。

4、监管的“一站式”服务。整体性治理的最根本目标是对多元功能性组织进行整合，从而能够有效处理涉及公民利益的核心问题，转变过去在不同机构件疲于本命的诟病。通过纵向安排和横向协调，减少政策相互抵触的状态，使得某一具体政策领域内的不同行政主体直接提供无缝隙而非相互割裂的服务。 因而，在整体性治理的背景下，食品安全监管体制应该朝着监管的“一站式”方向迈进，避免重复监管、监管错位，降低监管成本。“一站式”监管方式依托于食品安全信息系统的建设，以现代信息技术和网络技术作为信息治理和服务的有效手段，将不同食品安全管制部门的网络支撑技术、网络基础设施和人力资源进行整合，打造整体性的信息处理机制。目前可分为，构建食品链上政府部门间信息传递的统一标准，保证组织间、层级间的信息一致性。食品安全监管部门间信息资源的渐进性整合，通过设置单一政府网络入库打破“”信息孤岛的现状，提升各部门间协调、合作的力度，确保每个步骤相互衔接、步调一致，构成整体性的运作流程而不是每个步骤的简单排序，提供“一站式”监管服务。

整体性治理理论强调以结果为导向的整体性资源配置，就应以食品监管的目标为配置。要全面落实《国务院关于加强食品安全工作的决定》，将食品安全纳入地方政府年度绩效考核内容，并将考核结果作为地方领导班子和领导干部综合考核评价的重要内容。 也就是说中国应在明确得放政府和各监管部门权责体系的基础上，将目标清晰、责任明确、可行性和可操作性强的专项绩效考核制度，纳入食品安全目标管理责任体系，将食品监管的目标和任务划分到个地方监管部门。

参考文献：

［1］ 杨有承．食品企业做好食品安全监管的对策［J］．轻 工 科 技，2018.23．

［2］冯朝睿．整体性治理视阈下的中国食品安全监管研究［D］．昆明：云南大学，2018.04．

［3］张科子．整体性治理市镇海区食品安全网格化管理研究［D］．宁波：宁波大学，2019.15．

［4］李国荣．大数据时代市食品安全监管的机遇与挑战［D］．中国食品药品监管，2018.06．