乡镇国土空间规划编制的必要性,定位与重点内容探索

乡镇国土空间规划编制的必要性,定位与重点内容探索

刘双艳

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摘要：随着我国进入新发展阶段，面临新发展格局，土地利用总体规划、城乡规划等“多规合一”的探索，逐步形成了国土空间规划的新体系、新框架。其中乡镇国土空间规划为国土空间规划体系“五级三类”中的总体规划。因此，为持续推进国土空间总体规划的高质量、精细化发展，本文主要内容是分析与探索乡镇国土空间规划的必要性，定位与重点内容，以期为相关国土资源与土地利用工作人员提供参考与借鉴。

关键词：乡镇国土空间规划；必要性；定位；重点内容；

引言：乡镇具有协调城乡关系，推进城市化建设发展的重要作用，乡镇国土空间规划的科学编制，对保障城市经济发展、维护经济社会和谐发展具有保障和依据作用。从我国国土空间规划体系层面分析，乡镇国土空间规划是相关政策规划要求的基础实施环节，但受众多客观因素与环境因素的影响，乡镇国土空间规划存在部分缺陷，无法充分满足新时期国土空间总体规划要求。鉴于此，乡镇国土空间规划编制的必要性，定位与重点内容的研究具有一定的现实意义。

一、国土空间总体规划概述

随着我国社会经济的不断发展，目前我国大部分国土资源仍未被有效利用，闲置、空置资源率仍然较高，为进一步推动我国社会的稳步发展，则需要结合实际情况，融合城乡规划、土地利用规划、主体功能区规划等相关空间规划并形成具有较强整体性与全面性的国土空间规划[1]。基于我国行政管理体系，以国家级、省级、市级、县级、乡镇级为导向，以专项规划、详细规划以及总体规划为基础，从整体、细化双角度形成三类空间规划体系，如图一所示，国土空间总体规划体系。

图1 国土空间规划体系

二、乡镇级国土空间总体规划的必要性分析

现阶段，我国国家层面上并没有统一出台乡镇国土空间规划编制指南，现有的乡镇国土空间规划编制指南都是由地方发布的，如山东、广西、浙江、湖南以及北京等地。乡镇国土空间规划作为我国国土空间总体规划体系中的基础部分，其是县级、市级、省级以及国家级国土空间总体规划能够实现精准化管控的关键。对于乡镇国土空间规划而言，其主要工作任务是落实县级国土空间总体规划的相关指标标准，构建乡镇“一张图”规划管理。与传统的乡镇土地总体规划相比，目前乡镇级国土空间总体规划的重点在于，基于宏观角度对多样化自然资源的科学管理与空间资源的合理利用，不仅需要加强对生态、农业以及城镇三方空间的发展质量，同时也需要在合理范围内大力推动“多规合一”的政策落实，以此根据如今发展需求转变治理方式、改善生活方式、优化发展方式[2]。若单纯依靠县级、市级层面的国土空间规划则无法有效实现乡镇的高质量发展，因此需要相关单位结合实际情况，以深化细致、因地制宜为首要原则，科学落实乡镇级国土空间总体规划。以望城区为例，正在开展乔口镇、桥驿镇等镇的国土空间规划，规划的编制有利于更好的引导区域发展。

所以，在国土空间规划改革发展下，开展乡镇级国土空间总体规划编制工作十分必要与重要，各地区需对乡镇级国土空间总体规划改革发展以及编制流程开展研究，用以有效推进新时期生态文明城市建设，确保乡镇可持续发展。

三、乡镇级国土空间总体规划的定位分析

（一）是地方发展的重要依据

乡镇国土空间规划具有指引地方发展的重要作用，地方在开展乡镇国土空间规划编制工作时，需参照相关法律法规，结合地方发展战略规划和发展现况，有针对性的开展服务编制工作，进而充分匹配地方政府的事权。对此，可借鉴国级发展案例经验，进一步完善服务的编制功能。例如，法国在市镇层面上编制的《市镇地图》与《地方城市规划》。其中，《市镇地图》主要应用于城市规模较小的市镇，《地方城市规划》则主要应用于城市规模较大或者市镇联合体，两项规划都明确指出了土地利用指标，为基层地区落实规划提供了有效的参考依据。

（二）是落实乡镇事权划分的手段

政府的事权划分情况会直接影响加国土空间资源管理效果，为有效匹配乡镇事权，需遵循因地制宜的原则科学将事权进行下放，同时释放部分权限，使工作重点转移到执政能力和乡镇政府之间匹配层面上。不仅如此，融合“强镇设市”改革趋势，有效定向下放国土空间资源的管理权限，并进一步明确乡镇政府在监督、管理、执行以及巡查等众多方面的工作，逐步使将乡镇国土空间规划范围覆盖至全区域。除此之外，还要进一步创新镇区空间用途管制，根据乡镇划分的功能分区，明确开发强度、功能等主要指标，并结合其他管控要点，落实“主导功能分区+关键要素控制”的镇区规划方式，逐步明确规划细则。

四、乡镇国土空间规划的重点内容分析

当前，我国国土空间总体规划正处于深化改革与高质量发展的关键时期，乡镇国土空间规划作为整体国土空间规划的基础实施工作环节，其需要结合实际情况，有效对以往乡镇总体规划和土地利用规划情况进行梳理与整合，并积极借用现代化、数智化技术手段对乡镇国土空间规划进行全新探索，使国土空间规划的编制、审批、政策落实、实施监管等工作更为规范化、标准化与精细化，进而在此基础上充分立足于生态环保理念，形成全新的乡镇级国土空间开发、保护、利用、治理体系，进一步促进我国城市化建设发展

[5]。现阶段，自然资源保护、空间格局统筹以及国土资源综合利用管理是新时期乡镇国土空间规划的重点内容。

（一）有效保护乡镇自然资源

自然资源保护是构建和谐、稳定经济社会的基础，受乡镇经济条件、城镇化建设等因素的制约影响，乡镇级自然资源保护工作较为滞后，尚未全面实现精细化、现代化管控模式。因此，新时期乡镇国土空间规划编制工作，需进一步优化与升级自然资源保护工作，科学规划各类自然资源保护红线，合理划分自然保护区范围，明确各类自然资源管控细则，从而实现乡镇级全域自然资源保护。需注意的是，乡镇国土空间规划工作，会受到将乡镇政府的事权影响，由于乡镇级更多的是对相关管控措施、政策的落实推进，因此，乡镇级自然资源管控主要是负责对市级、县级国土空间总体规划的各项政策落实与细化，例如，细化城镇开发边界，落实自然生态保护红线等。同时，乡镇国土空间规划还会进一步落实自然资源动态化监测、监管等职能责任。此外，有条件的乡镇，可以尝试建立具有符合当地地域特色的乡镇级自然资源保护体系，进一步促使自然资源开发与利用更为合理、科学[6]。

（二）刚性管控乡镇国土空间资源

对于乡镇级国土而言，其主要目标是根据实际情况，基于空间资源总体规划角度实现对乡镇级国土的整体性规划布局。基于此，若想有效实现对乡镇全区域内的国土空间资源进行针对性、定制化的保护，则需要在合理开发视域下，以科学、合理的角度对乡镇全区域进行精准划分并制定针对性管控措施。因此，需要结合实际情况，以多维区域的合理统筹、空间资源的集约化利用、因地制宜的开发以及保护自然生态为导向，基于精准化、合理化的原则对乡镇全区域中的生态、农业、工业以及城镇等各类分区制定综合目标、明确管制措施以及界定分区范围，以此实现针对性地进行开发与保护格局的整体管控。例如，对于城镇国土空间总体规划与管控的优化而言，可以在以往国土空间总体规划经验的基础上，进一步细化城镇集中建设区域的功能，结合城镇实际情况与战略规划目标，科学划分能源和资源的发展区域，明确特殊用途区域、矿场与能源发展区域、城镇集中建设区域等具体范围，并制定相关政策规范，使各类资源的开发利用更为科学、合理，切实防范与避免过度开发、自然资源破坏等问题出现。

（三）统筹乡镇域空间格局

以乡镇国土空间规划为背景，在落实乡镇域空间格局的管控任务期间，应当结合实际情况，在合理范围内确保管控范围包括以下相关内容，分别是公用工程、公共安全、公共服务、综合交通、产业布局与规划、城市与乡村建设用地规划、镇村体系结构以及乡镇域控空间结构等。与传统的乡镇城总体规划相比，乡镇国土空间规划能够以刚柔并济原则对乡镇域控间进行灵活、动态的管控，在一定程度上能够根据乡镇域空间格局、发展方向以及发展进度等相关因素对规划内容进行适当调整，确保所形成的规划方案具有较强整体性与宏观性。例如，在实际规划期间，对影响乡镇全域发展效能的相关因素进行统计与分析，如重大设施、交通枢纽、发展要点等，而后基于宏观角度对上述相关因素进行全局统筹和规划。需要注意的是，在实际管控与统筹方面应当充分结合实际情况，在设施配置等相关方面予以更多的弹性，在合理范围内利用“制定公共设施配置要求“的方式代替以往的“精确到选址”的管控模式，但需要结合实际情况有效明确公共设施选址要求、设施类型以及配置标准等。这样能够在整体发展规范、标准的前提下，予以乡镇更多的自主发展与弹性发展空间，使其能够充分结合自身实际情况实现定制化、个性化的发展效果[7]。

（四）弹性化规划镇区空间

对于乡镇国土空间规划中镇区空间规划方面而言，应当基于具体情况以创新视角对现阶段镇区规划方式进行调整或完善。在此方面，相关单位可以结合实际情况，在合理范围内深化具有较强弹性化特点的“主导功能分区+要素控制”的镇区规划方式。具体内容如下，根据实际需求将明确管控要素、指定分区指标、划分主导功能分区等相关内容纳入至镇区的重点编制内容中。同时根据各个乡镇空间实际特点，可以基于微观角度对主导功能分区进行二次划分，划分类别包括但不限于战略预备区、工业物流区、中心活动区、居民生活区等。同时，还应当以镇区整体发展方向与发展需求为先导，以各个主导功能分区为基本单元，对各个主导功能分区进行针对性管控并结合实际情况形成“建设控制指标”，其内容应当包括公共服务设施配置、基础设施配置、开发进度、主导功能、分区编号等，也可以根据分区功能的不同而设定具有特殊性的建设控制指标，以此为实现针对性的分区建设控制效果提供重要依据，落实要素与强度的双管控局面。需要注意的是，划分主导功能分区期间，需要结合实际情况以乡镇整体规模为基础，确保主导功能分区划分的科学性与合理性，若乡镇规模较小，则可以仅划分一个综合性功能区。

五、结论

在新时期发展背景下，传统乡镇国土空间规划与土地利用规划逐渐滞后，相关规划内容在实际实施过程中，存在部分冲突与缺陷，并不能满足新时期乡镇国土空间规划要求与发展目标。因此，进一步完善与推进乡镇国土空间规划精细化、高质量发展十分必要与重要。相关人员需进一步明确乡镇国土空间规划的重点内容与定位，围绕全域自然资源保护、全域空间格局、村庄建设底线管控、国土空间开发利用以及乡镇空间布局等内容，不断提高乡镇国土空间规划工作效率和质量，进而充分立足于生态环保理念，形成现代化的治理体系与管控体系，促进我国国土空间总体规划的有序化、合理化发展。

参考文献：

[1] 周瑞,吕宾. 乡镇级国土空间总体规划的必要性、定位与重点内容[J]. 大科技,2022(4):197-198.

[2] 郑梦霜. 乡镇级国土空间总体规划的必要性与重点内容[J]. 建材与装饰,2022,18(11):75-77.

[3] 申振,王琳琳. 乡镇级国土空间总体规划编制体系研究与实践探索[J]. 价值工程,2022,41(11):33-35.

[4] 王丽娜,申洁,廖文秀. 试析湖北省乡镇级国土空间总体规划编制导则[J]. 地理空间信息,2022,20(10):161-165.

[5] 吴成龙. 乡镇级国土空间总体规划的必要性研究[J]. 城市周刊,2021(48):25-26.

[6] 肖宁. 国土空间体系下乡镇级国土空间总体规划编制方法探究——以辽宁省海城市牌楼镇国土空间总体规划为例[J]. 中国房地产业,2022(4):176-178.

[7] 戴彦,王瑞琳,李懿,等. 国土空间规划体系中历史村落保护规划编制的传导与衔接机制[J]. 城市发展研究,2023,30(3):81-89.