广州国企做地模式风险分析

广州国企做地模式风险分析

陶文华

广州城投城市更新集团有限公司    广东广州  510014

摘要：广州深化总结全生命周期土地整备试点项目的经验做法，以政府主导的做地模式强化土地资源要素保障，通过土地整备统筹推动重点城市更新片区改造。广州做地有十多年城市更新制度政策探索准备，然而土地储备、供应受政策限制大，市场化运作存在入不敷出、资金回收等风险。

关键词：做地；土地储备；城市更新

1 广州做地模式概述

广州市政府、市规划资源和市住建部门针对政府做地出台《广州市支持统筹做地推进高质量发展工作措施》、《广州市统筹做地推进高质量发展工作方案》等政策，从制度层面为做地工作提供支持，提出了“做储结合、滚动开发”和“改储结合、带方案招商”两种做地模式。

“做储结合、滚动开发”（简称“模式一”）主要侧重于政府主导，选择国有独资、收入多元的做地企业来推进重点城市更新片区（城中村）的发展。在整地阶段，做地企业将完成原权属人产权注销，向土地储备部门申请交储，并与土地储备部门签订收储补偿协议。

“改储结合、带方案招商”（简称“模式二”）主要侧重于市规划资源和市住建部门划定的年度拟推进的重点城市更新片区（城中村）做地范围，并编制做地工作方案。区政府负责将拆迁补偿安置工作与融资地块土地使用权一并通过公开招商的方式，选定做地企业。

2 广州做地主要工作

2.1 侧重于政府主导的“做储”模式

2.1.1 前期阶段

划定做地范围并编制做地工作方案

由政府主导，选择国有独资、收入多元的做地企业，划定拟推进的重点城市更新片区（城中村）做地范围。由做地企业编制做地工作方案，提出资金来源、补偿方案、职责分工等。做地范围与做地工作方案征求相关区政府及市直相关部门意见，经市土委会审议通过、报市政府同意后实施。

开展基础数据调查、核查

做地企业负责组织开展基础数据调查，依托城市更新信息化支撑系统，对做地范围内土地、房屋、人口、经济、产业、文化遗存、古树名木、公建配套及市政设施等现状基础数据情况进行调查，各区政府负责组织对基础数据调查成果进行核查并公布。

签订框架协议

做地企业与土地储备部门签订框架协议，就后续工作程序、分工等进行约定。

开展详细规划编审报批

市规划和自然资源局负责组织开展详细规划编审报批，通过区域资源环境承载力和开发适宜性评估，明确开发建设量上限，科学合理确定规划指标。

2.1.2整地阶段

开展拆迁补偿工作

做地企业自行筹措资金，按照验收标准，配合属地政府开展拆迁补偿安置和地块开发建设涉及的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。

用地验收与支付补偿款

完成拆迁补偿安置后，做地企业完成原权属人产权注销，向土地储备部门申请交储，与土地储备部门签订收储补偿协议，并经土地收储部门验收通过后纳入土地储备库，土地储备部门依据土地收储补偿协议支付补偿款。

模式一的优点是由政府主导，可以更好地保障项目顺利进行和推动城市更新。做储结合和滚动开发方式有助于更高效地利用土地资源，提高土地使用效益。

2.2侧重于市场化的“改储”模式

模式二分为前期、整地和供地三个阶段，区别于模式一由政府事前选定做地企业全程服务，模式二在政府完成基础数据调查和规划调整后再选定做地企业，在供地环节可以协议出让方式实现土地“一二级开发联动”。

模式二的优点带方案招商有助于引入优质企业参与项目开发，提高项目质量和效益，通过公开招商方式选定做地企业，有助于提高项目的竞争性和透明度，降低政府的风险。

3 广州做地模式风险分析

3.1国企做地合规性风险

与杭州“政府做地、企业做房”模式不同，广州做地政策明确了市、区国企为做地主体。杭州模式的顺利推进离不开“管委会+公司”的“两块牌子、一套班子”的管理体制（杭州做地主体主要为钱江新城管委会、各区级政府、杭州高新开发区管委会、杭州经开区管委会等），没有违反财综[2016]4号文中有关“土地储备工作只能由纳入名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作”的规定，即包括平台公司、社会资本在内的任何其他机构，均不得承担新增土地储备工作。广州以“做地”概念引入市、区属国企资源推动重点地区土地储备，参照城市更新“一二级开发联动”的“改储”模式，都必须明确存量用地开发与新增用地开发的边界，避免违反《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定》有关经营性用地应当以招标、拍卖或者挂牌方式出让的规定。

3.2做地资金来源存在不确定性

目前，广州划定广州火车站、罗冲围、环五山等五个区域作为首轮做地试点，这些区域人口密度较高，同时也拥有丰富的历史文化设施，因此成为城市功能疏解的重要区域。在这些做地区域中，存在大量居住、商业和综合用地，并且土地的产权经济关系十分复杂。涉及到大量的资金投入、腾退周期较长以及改造难度较大等问题。

杭州、宁波明确采用“政府性基金+专项债券”方式保障做地资金，市级做地主要纳入市级政府性基金管理，区（县、市）级由区级财政负责，专项债券作为重要补充

。广州做地政策要求做地主体自筹资金，配合属地政府把“生地”做成“熟地”交储，政府按土地新规划用途市场评估价一定比例支付收储补偿款，企业承担全部投融资压力，前期先行支付巨额土地拆迁和补充资金，整体开发周期长，后期投资回收受政府债务和财政支付能力影响，按照财综〔2016〕4号，土地储备资金纳入政府性基金预算，不足采取政府专项债券融资，不能再通过银行及金融机构贷款筹集，而土地储备专项债券实行总量限额、严格对应项目的管理方式，监管机构会设置更多的审批程序和监管环节，增加了企业时间成本，给企业经营带来巨大压力。

3.3做地成本高，存在入不敷出的风险

随着城市重点区域房地产价格持续上涨，高昂的房价给土地收购储备成本带来了压力，同时，这也对土地收购储备工作构成了挑战。上涨的价格意味着新一轮收储拆迁所需支付的补偿成本也随之增加。此外，储备土地新规划用途必然增加公共服务配套设施和产业用地占比，从而间接推高了土地成本。在国家不断加码的调控政策和坚持“房住不炒”大环境下，土地收储成本与市场价格预期之间的差距逐渐缩小，这对土地收储的实施产生了影响，甚至可能导致收不抵支，最终影响储备土地的供应。因此，土地储备成本的不断攀升与市场可接受价格之间的矛盾直接影响着土地储备项目的盈亏平衡，制约了土地储备工作的实施。

3.4存量用地开发需要政府职能定位转变

新城规划主要关注新增建设用地的配置，以空间扩张为主要目标；而存量用地规划则着重于优化和调整现有建成区的功能，是一项涉及政府、社会和市场主体共同参与、兼顾各方利益、互动协商的规划过程。当规划的焦点转向存量用地和空间时，面临着“自上而下”刚性规划和“自下而上”弹性规划的相互融合问题，同时也涉及到存量规划的有效实施。为了解决这些问题，规划部门需要进行综合规划，包括职能定位、管理重点和制度设计等方面的统筹规划。

4 结语

借鉴杭州、宁波政府主导做地模式，广州针对城市重点更新片区域实施国企做地，在实际操作中也面临一些挑战。未来，广州市政府需要进一步完善相关政策体系，引导社会资本积极参与，以确保城市更新的顺利推进。同时，广州独有的市场化“改储结合”模式成功经验也值得广东省内其他城市借鉴和学习。

参考文献：

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[2]朱道林,李瑶瑶.新时代土地储备制度面临的问题及发展趋势[J].中国发展,2021,21(04):60-63.DOI:10.15885/j.cnki.cn11-4683/z.2021.04.011.

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[4].广州市城市更新办法[J].广州市人民政府公报,2015(36):1-13.

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