广东省县域内乡镇地区控制性详细规划控规单元划定合理性对规划管控影响的思考

广东省县域内乡镇地区控制性详细规划控规单元划定合理性对规划管控影响的思考

陈嘉人

广东精地规划科技有限公司佛山分公司 广东佛山 528000

[ 摘 要 ] 详细规划我国土空间规划“三类”之一，控制性详细规划是政府与市场空间权益协调的“界面”和实施规划管理的核心层次。现广东省县域内的乡镇地区控制性详细规划中存在的以项目地块范围或者几个项目地块围合形成的范围作为控规单元的划定方式不利于规划指标控制和传导。本文通过提出在乡镇国土空间规划编制中介入控规单元的划定和增加一个中观层面的公共设施规划两种方式，优化乡镇地区控规单元的划定方式。

[ 关键词 ] 控制性详细规划；控规单元；规划控制；平衡

[Abstract] Detailed planning is one of the "three categories" of territorial space planning. The control detailed planning is the "interface" of the coordination of the spatial rights and interests between the government and the market and the core level of the implementation of planning management. Currently, in the control detailed planning of township areas within the county area of Guangdong Province, the delineation method that takes the scope of project plots or the range formed by several project plots as the control unit is not conducive to the control and transmission of planning indicators. In this paper, two ways of intervening in the demarcation of planning unit and adding a middle-level public facility planning are proposed to optimize the delineation of planning unit in rural areas.

[Key words] controlled detailed planning; Control gauge unit; Planning control; balance

1引言

《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》总体框架中指出在市县及以下编制详细规划，进一步明确了在国土空间规划体系下控制性详细规划【以下简称“控规”】的法定地位[1]。由于县级行政单元内的乡镇地区经济发展水平总体较低，其控规编制和覆盖水平低于于大中城市或者中心城区，而乡镇的中心地区往往又是辐射镇域或者更大范围内的经济增长极，是政府和企业投资的重要地段，故往往导致以项目为导向划定控规编制单元作为规划编制的范围来编制控规，缺少整体统筹考虑和整体层面的控制，目光仅局限于项目，导致控规的实施、管理面临问题日益增多，这必然导致人们对其所编制规划的科学性和合理性产生怀疑。因此，希望通过合理划定乡镇地区的控规单元以更好地实现规划控制和传导。

2、县域内乡镇地区控规单元划定存在的现实问题

2.1控规单元划定存在的问题

2.1.1未能有效落实相关文件指引

广东省自然资源厅《关于加强和改进控制性详细规划管理若干指导意见（暂行）》中指出在城镇开发边界范围内结合行政区划、城镇功能等划分用地面积合理、相对稳定的控规单元。在满足生活圈设施服务半径要求的基础上，地块的建筑面积、容积率、绿地面积、公共服务配套设施等规划指标可在控规单元内进行综合平衡。由此可见控规单元的划定应综合考虑行政区划、城镇功能并且应保证控规单元内主要的规划指标不能突破，单元内平衡[2]。

而在实际编制过程中，为了尽量缩短编制周期、减少调整时单元内主要指标需平衡的约束，并且大部分乡镇的镇总体规划因为尚未批复或者与脱离实际等原因对控规指导性不足，故在编制控规时没有研究分析控规单元内的主导功能和考虑行政边界等，而是直接根据项目地块范围或者几个项目地块围合形成的范围作为控规单元，形成了自下而上编制控规而不是自上而下的规划传导和管控的问题，导致控规单元缺少合理性、整体性。

2.2.2未充分进行科学评估和公众参与

由于乡镇地区启动编制控规的原因往往都是先有项目后有规划，故一旦启动编制时往往时间急、任务重，编制单位在划定控规单元时往往尽可能缩小面积，而组织编制单位等因为专业知识不足和规划管理经验不足，未能提出更好的划定意见，往往以编制单位意见为准。专家评审会上专家大部分也因项目导向和对场地及周边环境熟悉度的原因，对控规单元的划定意见模糊。故由于整体上缺少对控规单元划定的科学评估、公众参与不足，也是导致控规单元划定不合理的重要因素。

2.2乡镇地区控规单元划定面临的特殊问题

2.2.1简单的城市结构与复杂的控规编制办法之间的矛盾

县域内的乡镇地区人口和用地规模较小，城镇性质、结构功能等相对简单[3]，若粗糙地套用相关的控规编制办法和指南，反而会增加许多无效的规划内容，如一个面积不大的乡镇中心地区，本可以一个控规单元进行管理却出现若干个功能不同的控规单元、单元内规划指标设定过于套路化而影响项目实施落地等。

3县域内乡镇地区控规单元划定建议

3.1提前在乡镇国土空间规划编制中思考

目前广东大部分地区县级国土空间规划尚未审批，乡镇国土空间规划尚未启动。乡镇国土空间规划应充分考虑控规单元的划定工作，城镇开发边界面积不大的乡镇尽量在乡镇国土空间规划中划定，在控规层面进行落实；或者提出明确的划定指引，指导控规阶段控规单元的划定工作。

3.2增加一个中观层面的公共设施规划

传统控规缺失中观层面的公共设施规划，仅依靠用地布局中编制的公共设施用地规划很难保障其最终的可实施性[4]。公共设施规划依据乡镇国土空间规划或者更上层次的国土空间总体规划进行编制[5]，结合乡镇未来的人口总量、发展方向和生活圈等统筹考虑重要的公共服务和基础设施布局，在控规层面进行严格落实。城镇开发边界面积较大的乡镇，可围绕着公服基础设施的服务半径，划定控规单元，确定控规单元的人口总量和住宅建筑总面积等规划控制指标；城镇开发边边界小的乡镇，可以以单个围合的城镇开发边界作为控规单元，单元内确定的人口总量、住宅建筑面积不能超过公服设施确定的服务人口。

4结语

本文分析了县域内乡镇地区控规单元的划定存在的问题和并提出了两点优化建议，以提高控规单元划定的合理性和实用性，使得控规单元确定的规划控制指标能够更有效的进行落实。

[参考文献]

[1]None. 学习贯彻《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》[J]. 上海城市规划, 2019(3):7.

[2]黄铖海. 单元控规在规划中的运用及创新——以抚顺为例[J]. 神州, 2016(3):1.

[3]赵鹏军, 吕迪. 中国小城镇镇区土地利用结构特征[J]. 地理学报, 2019.

[4]董世永, 闫博, 徐煜辉. 我国中小城市控制性详细规划编制办法探讨[J]. 规划师, 2010(S2):4.

[5]刘宏翔. 浅析乡镇国土空间总体规划编制重点与对策[J]. 2021.

作者介绍：陈嘉人，注册城乡规划师，长期从事城乡规划编制工作

工作单位：广东精地规划科技有限公司佛山分公司

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