论美国管理性征收规则的诞生[*]

论美国管理性征收规则的诞生[*]

孙聪

（洛阳师范学院 河南 洛阳 471934）

【作者简介】孙聪，洛阳师范学院法学与社会学院讲师，法学博士，研究方向：美国法律史、比较法律文化。

本文系河南省教育厅高等学校人文社会科学研究项目“美国管制性征收制度历史变迁研究”（2021-ZZJH-241）的阶段性成果。

[摘 要]管理性征收是指，政府的公共管理行为因对所有权人的权利限制达到某种程度，继而转化成为必须给予合理赔偿的征收。它是发育自美国判例的概念与制度，因此，管理性征收规则的体系显得杂乱无章。但是若从其源头考察就会发现，管理性征收制度中存在着一以贯之的价值目标：约束行政机关权力，保护公民财产权，并尽量平衡个人与集体之间的利益。本文通过对宾夕法尼亚煤炭公司诉马洪案的研究表明，霍姆斯法官在此案中创设的规则实际是既有制度、新的社会背景和法律观念，以及霍姆斯法官的个人偏好相互作用的结果。其价值目标也是基于这种互动而产生的。这对理解美国现代管理性征收制度有着正本清源的作用。

[关键词]管理性征收，现代化，法律观念

[中图分类号]    [文献标识码]A

引言

管理性征收是发育自美国判例的概念，并依托判例法制度逐渐发展成为一项相对完善的法律制度。管理性征收是指，政府的公共管理行为因对所有权人的权利限制达到某种程度，继而转化成为必须给予合理赔偿的征收。[1]与传统的征收相比，管理性征收最显著的特征是，政府并没有实际占有所有权人的财产。

1922年的宾夕法尼亚煤炭公司诉马洪案(Pennsylvania Coal Co. v. Mahon)标志着管理性征收的产生。联邦最高法院的霍姆斯大法官(Justice Holmes)在该案的判决中创设了“管得过多”的公共管理可以认定为征收的规则。[2]但是，霍姆斯并没有明确何为过多。此后，联邦最高法院的一系列重要判例都在着力解决此问题，但至今仍收效甚微。实际上，美国管理性征收的基本价值取向在马洪案时就已奠定，即约束行政机关权力，保护公民财产权，并尽量平衡个人与集体之间的利益。后续的判例几乎都是围绕这一主题展开的，并以此为核心构建了管理性征收的规则体系。因此，本文的通过梳理当时的制度状况、文化环境和霍姆斯法官的法律观念，分析管理性征收规则最初产生的原因。

一、管理性征收的制度要素

在霍姆斯大法官创设管理性征收规则之前，不论制宪者，还是法官都无意将征收条款适用于政府公共管理财产用途的行为。因为，当时的学者们普遍认为征收和公共管理是两项完全不同的主权权能。前者是以征收权(eminent domain)为核心的规则体系；后者则以治安权(police power)为核心构建规制度。

1. “侵扰”或“有害用途”规则与正当程序条款

作为征收条款的起草者，麦迪逊无意将该条款用于规范政府基于公共管理职能，对私有财产的规制行为。美国的法院在当时与麦迪逊的立法意图保持一致，认定政府依据治安权进行的财产用途的公共管理行为不属于征收。治安权是政府保护社会公众健康、道德、安全和福祉的权力。早期的法院将正当程序条款视作对治安权唯一的宪法限制。以下两个早期的判例很好地展示了这一时期美国法院对待上述问题的基本态度。

马格勒诉堪萨斯州案(Mugler v. Kansas)起因于该州颁布的禁酒令。彼得·马格勒在禁令生效前就经营着一家非常赚钱的酒厂。但由于堪萨斯州的禁酒令，该造酒厂的建筑和机器由于无法用于制造蒸馏酒，而变得“几乎没有任何价值”。马格勒认为，堪萨斯州的公共管理行为实际上是对其财产的征收，应当给予赔偿。联邦最高法院则认为，本案与征收问题无涉，而应当查明堪萨斯州的禁酒令是否违反了联邦宪法第十四修正案中关于正当程序的规定。[3]哈兰法官(Justice Harlan)在判决中指出，堪萨斯州的禁酒令并没有侵犯任何联邦宪法保护的权利、特权或豁免。因为联邦各州为保护其公民的健康、道德和安全而为公共管理行为，既不是对联邦政府行使权力的干涉，也不会违反联邦宪法所保护的公民权利。总之，治安权旨在保护社会公众的健康、道德和安全。当政府合法行使治安权，且未直接侵占私有财产时，即使公共管理行为损害了财产权，也不构成公用征收。

此后，在海达切克诉塞巴斯蒂安案(Hadacheck v. Sebastian)中，联邦最高法院遇到了相似的情况。原告人海达切克购置了一块富含制砖黏土的土地，并在此建造了制砖厂。彼时，此地还位于远离洛杉矶市的未开发区域。但随着城市规模的扩张，洛杉矶市颁布了一项禁止在特定区域内建造制砖厂的市政法令。该法令造成海达切克财产市场价值的巨额贬损。他以政府的该项公共管理构成征收为由提起诉讼。根据案卷中的证据，海达切克制砖厂产生的各种气体和气味，以及尘土，导致“附近居民恶心呕吐和严重不适”。因此，法院判定洛杉矶市的禁令是政府在合法地行使治安权。麦肯纳法官(Justice McKenna)认为：“当政府合法地行使治安权时，其存在的必要性使得它可以不受任何限制。”

[4]

2. 构成管理性征收的制度要素

由上述两案可见，在管理性征收规则产生之前的时代，政府对私有财产的规制或征收就具备了高度的相似性。这不仅为管理性征收规则的产生奠定了基础，还为该标准的构建提供了必要的制度要素。

首先，彼时的财产规制和征收具有行为目的的一致性。根据联邦宪法的规定，政府的征收行为必须以“公共使用”(public use)为目的。而公共使用通常被等同于“公共利益”(Public Good & Public Interest & Public Benefits)。据此，政府主要借助治安权来维护社会公众健康、道德、安全和福祉。这些显然都可以被归入公共利益的范畴。例如上述海达切克案即属于此种情形。因此，政府不论是行使征收权，还是治安权，都是以实现公共利益为目的。

其次，彼时的财产规制和征收的功能、影响具有相似性。征收发生后，被征收者将丧失对其财产的所有权。当政府运用治安权管理私有财产时，实际上是限制了所有权人的权能。由此可见，这两种政府行为实质上都严重地阻碍了所有权人对其财产的自由支配。

最后，彼时的财产规制和征收都受到共同的宪法限制。根据联邦宪法中征收条款的规定，征收必须遵循“正当的法律程序”(Due Process)。另一方面，根据当时的判例，法院普遍认为州政府行使治安权的唯一限制是联邦宪法第十四修正案。

二、管理性征收的文化背景

1. 孕育管理性征收的经济状况

当霍姆斯法官提出管理性征收的规则时，美国已经进入了以经济腾飞为核心的现代化成熟时期。南北战争结束后，北方迅速的工业化和新一轮的西进运动保证了美国经济整体的高增长率。首先，南北战争促进了北方工业组织的扩张。由于战争的原因，政治权利从南方的土地主手中转移给了北方的工业资本家。北方的立法者运用新获取的权力，在国会中通过了一系列旨在统一市场并推进工业化的法律。其次，新一轮的西进运动则是政府敢于私有经济活动的开端。西进运动开启了农业现代化，并在一定程度上是促进了全国经济的增长。为了确保农业更好地发展。在19世纪末期和20世纪初期，政府开始制定法律对自发形成农业生产组织进行管理。这些法律很快地便超出了农业的范围，向其他私有经济领域渗透。

进入20世纪后，美国首先经历了第一次世界大战的洗礼。战争作为一种外部压力，对制度的构建和变迁都具有重大的影响。在参战期间，美国政府通过制定明确的目标，运用官僚体系引导经济运行。战争结束后，美国在1920至1921年间经历了短暂的经济衰退后，迅速地进入了一个长时段的经济扩张。总之，自1866年至1918年，美国的经济规模持续扩张，并且推动了整个国家的现代化。经济基础结构的变化，深刻地影响着观念与制度。在工业化过程中，美国政府逐渐地加强了对经济的干预程度，直至一战时期国家统制的出现。

2. 管理性征收诞生时的法律观念

经济现代化的显著影响之一就是思想观念的现代化。就美国的法律思想而言，其现代化的过程基本与经济现代化同步。在这一时期，人们开始用更为实际的视角审视法律，最终促进了实证主义法学的兴起。

南北战争结束后，科学的博兴和新技术的推广，不仅有力地促进了经济的大发展，还促进了现代主义中心信念的传播。这进一步影响到了人们对待法律的态度，并最终促进了法律实证主义的兴起。人民主权理论所代表的实证主义，借助战后的现代化思潮，迅速地在法律观念领域蔓延开来。美国法律人寻求法律客观的合法性基础的首次尝试是兰德尔主义的法律科学革命。1870年，克里斯托弗·哥伦布·兰德尔(Christopher Columbus Langdell)就任哈佛法学院院长，并展开了一系列教学改革。兰德尔主义的法律科学便产生于此。兰德尔主义者是理性主义者，他们主要依赖于抽象的理性和逻辑研究现实中法律。兰德尔主义的法律科学把法律体系想象成为一个由少数公理性原则统帅的有序规则体系。法律人只需从这些原则出发，运用理性进行逻辑推理，就可以根据规则精确的分析性定义得到唯一的结果，以解决法律问题。法官不再被动地依据理性发现法律，而能够主动地依据理性创造法律。[5]正是在这个意义上，兰德尔主义的法律科学思潮，既是理性主义的，又是实证主义的。

三、霍姆斯法官的个人理性

管理性征收规则产生于霍姆斯法官之手，绝非完全的偶然性事件。该规则实际上是霍姆斯法官理性选择的产物。小奥利弗·温德尔·霍姆斯(Oliver Wendell Holmes, Jr.)与兰德尔是同一个时代的人，不可避免地会受到法律实证主义，尤其是兰德尔主义的法律科学理论的影响。同其他兰德尔注意着一样，霍姆斯拒斥自然法，支持奥斯丁的法律命令论，并批评信奉自然法的法学家是天真的。霍姆斯的早期代表作《普通法》也是受到兰德尔主义影响的产物。该书试图从一个基本原则出发，运用演绎推理获得具体规则，从而重新对普通法的体系进行概念化。

但是，霍姆斯后来因受到美国实用主义哲学和历史法学的影响，而逐渐走上了批判兰德尔主义的道路。自1864年退役返乡起，霍姆斯便开始经常性地与威廉·詹姆斯(William Jmaes)、查尔斯·皮尔斯(Charles Peirce)、约翰·格雷(John Gray)等人组织学术性的聚会，讨论广博且深刻地哲学问题。到19世纪60年代末，他们共同将这种聚会发展为了“形而上学俱乐部”(The Metaphysical Club)。霍姆斯的实用主义哲学观直接源自皮尔斯和詹姆斯的影响。受此影响，霍姆斯认为，权利和义务仅仅是对人类行为的预测，也即违法行为所引发的特定后果。他在《法律的道路》中指出，法律权利和义务只是对某人为或不为某行为，而可能引起的法律责任的预测。

[6]在现代社会中，法律责任通常由法院依据法律确定。换言之，法律就是外在的、公共性的客观标准。由此可见，霍姆斯不仅认为法律是主权者的命令，更认为法律，作为一种知识，还源自人类的实践经验，并且是人类实现达成目标和价值的工具。

上述哲学观，决定了霍姆斯会主动选择接受历史法学派的相关理论。在他看来，历史就是现实世界中人之经验的主要来源。历史法学派认为，“历史是显露了由人类聪明才智激发的无穷进步的潜在可能”，因此人类可以为了总体的福利而对社会进行控制和再组织。[7]对霍姆斯而言，虽然逻辑是重要的，但是法律的实用性永远是居于首位的。因此，他毫不犹豫地接受了历史学派的观点。据此，霍姆斯认为法官拥有制定法律的权力，特别是有意识地为了公共善益而制定法律的权力。

由上可见，霍姆斯虽然深受兰德尔主义的法律科学思潮影响，但是并没有丝毫放弃对实践经验的思考。因此，他的法律观是一种结合了实证主义和历史主义的更为现代化的思想。首先，霍姆斯关注现实中的法律。受到现代化进程中世俗主义的影响，霍姆斯与同时代的兰德尔等人一样，拒斥了自然法，并将眼光转向现实中的法律。他强调原则和逻辑，认为人可以通过原则和逻辑掌握法律、制定法律。其次，霍姆斯还关注法律的历史性。在现代化的大背景中，他接受了历史主义的观点，并持有进步史观，认为社会可以无限进步，人类则可以运用理性控制和疏导社会变化。因此，法官不是在发现法律，而是以维护和提高公共善益为目标，创造法律。总之，霍姆斯在法律观上的偏好是完全现代主义的。

综上所述，早在管理性征收规则产生之前，已经现代化为核心的社会现代化浪潮就已经席卷了美国。它强有力地改变了美国经济的基础结构，并深刻地促进了美国人挂念的变迁：神学消隐，世俗主义和历史主义开始大行其道。这种观念的变迁在法律领域表现为自然法的衰落和法律实证主义的兴起。霍姆斯作为这场历史运动的经历者，在个人理性的支配下，选择将兰德尔主义的法律科学和历史主义相结合。这使其成为了一个完全的现代主义者。

四、结语

管理性征收的规则产生于霍姆斯法官之手绝非偶然。它实际上是既有制度、新的社会背景和法律观念，以及霍姆斯法官的个人偏好相互作用的结果。在马洪案之前，法律中的关于征收与公共管理的令人迷惑的规定，以及法院的司法实践就已经为管理性征收的出现提供了制度要素。此时，法院通过普通法中的“侵扰”或“有害用途”规则，以及联邦宪法第十四修正案中的正当程序条款，证成了政府管制私有财产的合法性，并成功地将内部成本外部化，从而有力地支持了政府对经济活动的干预。此外，霍姆斯法官的个人理性也至关重要。正是在该理性的指引下，霍姆斯法官通过审判活动将既有的制度要素和新的法律观念加以连接和整合，并最终创造了管理性征收规则。

* 本文系河南省教育厅高等学校人文社会科学研究项目“美国管制性征收制度历史变迁研究”（2021-ZZJH-241）的阶段性成果。

 See, John G. Sprankling, Understanding Property Law (3rd ed.), Matthew Bender & Company, Inc. (2012), p. 840.

260 U.S. 393, 415 (1922).

[*] 本文系河南省教育厅高等学校人文社会科学研究项目“美国管制性征收制度历史变迁研究”（2021-ZZJH-241）的阶段性成果。

[1] See, John G. Sprankling, Understanding Property Law (3rd ed.), Matthew Bender & Company, Inc. (2012), p. 840.

[2] 260 U.S. 393, 415 (1922).

[3] 123 U.S. 623, 657 (1887).

[4] 239 U.S. 394, 410 (1915).

[5] 参见，[美]斯蒂芬·M.曼菲尔德著：《从前现代主义到后现代主义的美国法律思想》，李国庆译，中国政法大学出版社2005年版，第183~184页。

[6] See Oliver Wendell Holmes, The Path of the Law, 10 Harv. L. Rev. 457, 458 (1897).

[7] 参见，[美]斯蒂芬·M.曼菲尔德著：《从前现代主义到后现代主义的美国法律思想》，李国庆译，中国政法大学出版社2005年版，第195页。