浅析城市规划管理如何引导房地产开发

浅析城市规划管理如何引导房地产开发

夏天

苏州市自然资源和规划局吴中分局,江苏  苏州  215000

【摘要】在国土空间规划实施背景下，多规融合不断推进，城市规划管理在 “房住不炒”的新形势下，对房地产开发提出了新的要求。房地产项目开发作为城市规划落实过程中重要一环，自1987年第一次国有建设用地使用权出让拍卖开始，逐渐成为推动城市发展的重要推动力量，但在发展过程中也存在着房地产开发不均衡、千城一面、公共配套服务设施缺少等问题。本文尝试从房地产开发的现状问题出发，分析产生的深层次原因，并提出在国土空间规划背景下城市规划管理工作可以提升引导房地产开发的建议。

【关键词】国土空间规划；城市规划管理；房地产开发

2019年发布了《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，机构改革逐步实施，多规合一不断推进，国土空间规划体系成为新时代国家空间治理的蓝图指引与基本依据。在蓝图的指引下，对城市规划管理引导房地产开发提出了更高的要求，要做到优化住宅用地空间布局，提升空间利用效率，协调资源需求和经济发展和谐共生，提高城市空间品质。

所谓城市规划管理是指城市规划主管部门根据批准的城市规划，对城市规划区内的土地和各项建设工程实行的管理，包括城市土地使用的规划管理和工程建设的规划管理。[1]房地产开发是房地产企业取得国有土地使用权后，根据规划设计意见书的要求进行设计，随后按各部门相应程序取得许可后进行建设的行为。城市规划管理工作贯穿于房地产开发整个生命周期，从规划编制、方案审批、工程规划许可、规划核实验收多环节进行管理。城乡规划主管部门有责任也有义务引导地产开发企业开发方向和产品设计，为城市的发展保驾护航，为人民群众的需求提供产品和服务。

1城市规划管理下房地产开发中的不足

1.1住宅用地布局不合理

城市功能布局是城市生产、生活、游憩的空间需求，在城市高速发展的背景下，城市住宅作为城市功能的主要组成部分是地方政府撬动地方发展的突破口，同时，住宅项目的财富效应也让居民趋之若鹜，使得各地住宅在全国出现了井喷式的发展。这种高速的发展也引发出不少问题，如区域住宅比例不合理，局部住宅比例过高或过低；局部住宅供给过量，在某一片区集中开发大量住宅用地；功能布局不合理，在生态敏感区、工业区周边开发住宅项目等等。这些问题引发了城市交通钟摆式拥堵、通勤时间过长、居住体验差、破坏环境等，影响城市效率、破坏城市形象、降低居民生活幸福指数。

1.2住宅用地开发强度过高

住宅用地开发强度指的是在二维平面上进行的三维土地开发，一般通过容积率、建筑密度、绿地率、高度等指标进行具体管控。住宅项目作为一种经济商品，单一土地开发强度越高，所能产生的经济利益也就越大，这促使地方政府有不断提高出让地块开发强度的意愿。不断推高的土地开发强度所带来负面影响也是多维度的。从使用功能说，高强度的土地开发带来交通拥堵、学校医院等公共配套资源紧缺、对周边日照通风影响较大，使得居住舒适度下降；从城市形态说，老城区过高过密的土地开发与周边既有现状反差巨大，影响城市整体形象，新城开发区的高强度开发则会形成城市森林，多数缺少产业支撑的开发区则会出现空城现象，浪费社会资源。

1.3开发时序不合理

开发时序主要指的是城市开发时序和地产企业建造时序。城市开发时序是城市土地开发的计划安排。在快速的城市化进程，城市范围不断向外扩张，发展出了单核扩展、双核多核扩展、卫星城、线性发展等多种模式。在扩展城市的进程中出现了不少问题。首先，住宅类项目多数成为城市扩展的“先头兵”“拓荒者”，往往是周边环境还是荒地、村庄，缺少城市基础设施和公共服务设施的支撑。其次，在建成区拆迁分批次供地上，各地政府以拆迁难易作为土地供应的重点考虑因素，往往出现一个片区内土地，北侧先供地南侧后供地或者在老城区、工业区内开发单独一块住宅，这些引发群众信访维护自身阳光日照、通风等诉求。

在房地产企业具体建造时序上，住宅的开发不仅仅是单一住宅开发，基础的养老、物业办公等公共服务配套需要同步建设，还有的由于土地供应存在商业、幼儿园、多地块与住宅联合开发。而房地产开发企业往往是将非盈利、社会公益部分延后开发，更有甚者无限期拖延，最终变成遗留问题。

1.4建筑设计模式化

1.4.1产品类型单一

随着社会发展，各个城市产业定位不断明确，产业区域、教育布点、商业区、办公区、轨道交通等交通条件逐渐成型，造成各个区域人群对于住宅的需求以及人群可承受房屋价格出现了明显分化。房地产开发作为需求导向型企业商业行为，在各区域户型供给上出现了扎堆现象，非核心区域小面积段户型扎堆，核心区域户型面积不断增加。

1.4.2建筑形态单一

房地产市场发展越发成熟，市场对于优秀户型逐渐产生共识，而高房价促使房地产开发企业分毫必争，不愿损失一平方米可售房屋面积，造成各面积段户型越发趋同，低层、多层、小高层、高层住宅的形态越趋于一致，外立面除了颜色、材质变化外也再难创新，逐渐也就发展为千城一面，失去了各地的特色，降低了城市辨识度。

1.4.3公共配套布局不合理

公共配套作为支撑住宅正常使用的功能，包括有物业办公、物业商业、养老用房、社区居委会、垃圾收集点、邮政快递点等等。由于没有经济效益，房地产开发企业往往以满足指标下限作为方案的最高标准，在公共配套的空间分布上，也往往是将不利于售卖的区域规划为配套用房，有的偏于住区一隅，有的分散布局于小区各个楼栋角落，有的交通规划设计不合理，都会造成日常居民使用不便，物业管理难等。

2城市规划管理下房地产开发中不足的原因

2.1财政税制与政府考核机制

1994年税制体制改革后，地方财政收入不断下降，随后房地产土地出让成为地方政府重要的税收来源，房地产作为地方经济发展的重要推手。一方面，房地产作为一个资金密集型、劳动密集型、衍生产业链条长的产业，有着保障税源、提供就业岗位、改善城市面貌等多方面积极作用。另一方面，地方主要官员的升迁，GDP的增速是一个重要考核指标，房地产为地方GDP的贡献不言而喻。这些导致了各地地方政府都不遗余力的售卖土地，增加地方可支配资金用于发展建设。

2.2房地产市场经济的负面性

住宅作为大类资产配置的重要组成部分，受宏观经济影响较大，据有关数据统计，中国城镇居民家庭房产净值占家庭人均财富超过百分之七十。由于中国经济对外依存度高，当世界经济发生变化时，中国经济往往受到冲击。此时，中国政府会通过刺激房地产市场来拉动内部投资消费，进而拉动社会经济运转，而政策的刺激往往有滞后性，出现了房地产市场的暴涨暴跌，房地产行业也成为一个强周期性行业。

2.3规划体制机制束缚

在规划编制上，总体规划一般是二十年，详细规划一般为五年，时代发展的速度远远超出规划的预期，面对这种矛盾各个职能单位各自出台规划，内容重叠冲突，再加上各届政府领导发展思路不同，最终导致控制性详细规划频繁调整。作为需要大量财政资金投入的公共配套设施，包括学校、医院、运动场地、公园等用地被往城市边缘迁移，地块条件越来越差，建设计划一拖再拖，这部分问题在国土空间规划编制出炉后将会有较大改善。

2.4利益诉求差异

在市场经济条件下，房地产开发商和城市规划部门之间的利益诉求不同，双方考虑问题的侧重点也就不同。房地产开发商追求的是利益最大化，提升住房产品的周转速度提高资金使用效率。在具体表现形式上是多方面的，例如房地产企业会将容积率用足，损失计容面积一般不超过几十平方米；建筑布局谋求红线内建筑最好的日照条件；最大化利用外部公共空间资源；建筑高度设置以销售备案价为导向；户型以片区最好销售的户型作为主力户型等等。

而城市规划主管部门着眼于城市公共空间发展，提升城市居住环境和面貌，协调各群体的利益诉求，保障公众的合法利益，不断满足最广大居民对美好生活的追求，在具体管理房地产开发企业开发住宅用地时，往往会出现和房地产开发企业诉求矛盾的地方。

2.5存量建筑发展与利用

城市的发展是一个动态发展过程，在不断扩展、更新、重塑的过程中，就不可避免的会碰到存量建筑，特别是住宅项目的开发利用。在住宅的开发利用过程中，出现了多种复杂局面。有的是新建住宅与既有建筑互相补充共同发展，激活区域活力，营造良好的区域五分钟、十分钟生活圈，进一步改善城市发展面貌；有的会影响存量建筑的日照、通风等，虽然满足了规定规范的要求，但的确存量建筑为城市的发展损失了一部分权益，往往这也是群众集访群访高发的原因；有的则是存量建筑业主腾退诉求与政策出入较大，为加快项目进程，出让土地会避让未拆迁地块，导致出现锯齿形用地红线。这不仅给未来开发带来困难，也埋藏了一些社会隐患。

3城市规划管理引导房地产开发效能提升的建议

3.1贯彻落实国土空间规划，提升规划引领作用

国土空间规划是国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活动的基本依据。[2]国土空间规划是将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为一，逐步实现“多规合一”。一方面，在新老规划的衔接过渡过程中，要加强底数摸排，依据资源环境承载力和国土空间开发适宜性评估，加速推进各类国土空间规划的编制工作，合理规划住宅用地布局、用地比例、开发强度等，为项目审批建立法定依据。另一方面，规划主管部门作为垂管部门，也要加强自身学习，以规划编制、项目审批、系统建设等为契机，主动向地方主管领导汇报部门最新政策调整、国土空间规划编制动态，为政府主管领导的决策提供政策支撑。除此以外，规划主管部门也可以邀请专业性领导、高水平专家开展不同类型的专题讲座，普及国土空间规划知识和政策，提高房地产项目全流程管理水平。

3.2加强城市设计与详细规划的衔接

城市设计是指对城巿社会的空间环境设计，即对城市人工环境的种种建设活动加以优化和调节。[3]详细规划作为法定规划依据，具有法律约束性，但由于详细规划偏向于指标管理、二维管控，在三维尺度和精细化管理上有一定先天性不足。在国土空间规划的大背景下，详细规划需要借助城市规划从规划全覆盖转向更为精细化的管理。在编制住宅功能详细规划时，要根据具体情况引入城市设计研究，例如在大面积住宅片区规划、建设涉及重点建筑、旧城更新改造等，要从城市空间形象、城市街道界面、公共空间、慢行网络多维度进行分析，对区域进行开发强度、建筑高度、慢行网络、重要界面等分析，提炼关键要素融入到详细规划中。在图则编制时，要兼顾刚性和灵活性，要将前期研究的建设强度、退让距离、风貌管控在图则中进行精细化的表述，同时要对城市设计中关注到的公共利益、地区品质提出目标性引导意见，阐述设计原则和目标意图。

3.3强化住宅地块上市前的精细化研究

住宅地块出让前，可以对地块进行精细化研究设计，结合现场实际情况初步制定上市前的准备工作。城市规划是一个动态调整的过程，各级规划的调整都有着法定调整程序和要求，存在现实状况制约和时间的滞后性。在住宅项目出让前，需要结合周边发展现状和实际地形测绘数据，对图则内容进一步优化细化，实现城市规划的发展目标和意图。精细化研究可以依托城市规划在多方面进行深入研究。在开发时序上，结合地方实际和现实需求，提出土地合理上市安排建议。在开发强度上，在不突破详细规划前提下，优化住宅用地开发强度。在建筑布局上，多方案模拟，选出最优模拟方案。在交通设计上，结合交通规范和道路规划，提出交通出入口位置和数量以及配比要求。在建筑形态上，结合现状和未来规划目标，提出建筑风貌控制引导，并从建筑高度、建筑面宽、立面形式等具体进行限制。在户型面积比例上，根据实际需求和存量比例，确定地块内户型数量和比例。通过不同层面的研究，细化出让设计条件，最终将精细化研究成果纳入土地出让合同，实现房地产企业、政府、城市居民的共赢，不断优化城市空间发展品质。

4结语

在国土空间规划体系逐步建立完善下，对城市规划管理房地产开发工作提出了更高的要求。面对更复杂多元的实施主体以及动态变化的市场需求，城市规划管理工作将面临更多的挑战，需要不断加强国土空间规划的学习，提升控规编制的科学性和精细化水平，塑造城市风貌特色和高品质城市空间。

参考文献：

[1] 黄汉江.建筑经济大辞典：上海社会科学院出版社，1990－08：512

[2]中华人民共和国中央人民政府. 中共中央国务院《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》[R/OL]. (2019-05-23)[2019-11-15].

[3]王建国.城市设计(第三版)[M] .南京:东南大学出版社,2010.

[4]戴明,李萌.国土空间规划体系中的城市设计管控:上海控规附加图则的新探索[J].城市规划学刊,2022(06):95-101.DOI:10.16361/j.upf.202206013.

[5] 胡凤义.城市规划对房地产开发的引导和控制[J].住宅与房地产,2016(24):32.

[6]王矫.城市建筑与城市规划管理[J].住宅与房地产,2019(03):204.

[7]李晓.城市规划对房地产开发的调控作用与影响[J].住宅与房地产,2021(12):14-15.
作者简介：

姓名：夏天,出生年：1990年5月30日,性别：男,民族：汉族,籍贯：江苏苏州,学历：硕士研究生

,职称：中级职称