新时代国土空间规划编制分析

新时代国土空间规划编制分析

陈海燕

新疆市政建筑设计研究院有限公司，新疆维吾尔自治区乌鲁木齐市  830000

摘要：国土空间规划是我国空间发展的重要指南，是各类开发建筑活动的主要依据，在形成绿色生产、生活方式和推动生态文明建设方面起到了不可替代的重要作用。在数据获取方面，测绘地理信息技术具有可靠性、及时性和准确性等优势，其在数据类型应用中具有多样性与互补性特征，是服务于国土空间规划的有效工具。通过对地理信息数据的搜集、整理与分析，可以为国土资源利用及分配提供科学依据，在一定程度上为国土空间规划提供多样化选择。

        关键词：国土空间规划；规划编制；生态文明

1.国土空间规划编制的原则

        1.1底线约束，绿色发展。优先划定不能开发建设的范围，严守粮食安全底线，严格实行国土空间用途管制，牢牢守好发展和生态两条底线，加强“山水林田湖草”整体保护，严控增量、盘活存量，促进城镇发展由外延扩张向内涵提升转变。

        1.2以人为本、品质提升。坚持以人民为中心的发展思想，优化国土空间功能和布局，统筹生产、生活、生态空间，增加开敞空间和公共活动空间，提升人居环境质量，改善基础设施和公共服务设施水平，实现城乡高质量发展、高品质生活。

        1.3突出特色，因地制宜。立足于当地资源禀赋、历史文化、民族特色，突出地域特点，创新开发和保护方式，针对性地开展规划编制工作，留住田园乡愁，建设山地特色城镇和美丽乡村。

        1.4多方参与、科学决策。按照“政府组织、专家领衔、部门合作、公众参与、科学决策”的工作组织方式，坚持落实责任、部门协同，坚持“开门编规划”，加强社会协同和公众参与，充分听取公众意见，扩大公众和社会各界参与程度，建立专家咨询机制，发挥不同领域专家的作用，提高规划科学决策水平[1]。

2.生态文明新时代的规划遵循

        空间规划是指一个国家或地区政府部门对所辖国土空间资源和布局进行的长远谋划和统筹安排，旨在实现对国土空间有效管控及科学治理，促进发展与保护的平衡。党的十九大作出了中国特色社会主义进入新时代、我国社会主要矛盾发生全局性变化、我国经济已由高速增长阶段转向高质量发展阶段等重大政治论断，这是我们思考和确立国土空间规划工作使命的前提和根据。结合世界空间规划大势，我国新时代国土空间规划的使命可以从以下方面把握。

        2.1突出战略性

        落实主体功能区战略，优化城镇化战略格局、农业战略格局和生态安全战略格局，做到服务保障能力同战略定位相适应，人口资源环境同战略定位相协调，空间布局同战略定位相一致。把握发展趋势，明确空间发展目标，确定空间发展策略，转变国土空间开发保护方式，提升国土空间开发保护质量和效率。

        2.2提高科学性

    强化底线约束，在资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的基础上，科学有序划定生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界等空间管控边界；坚持区域协调、城乡融合，统筹地上地下空间，优化国土空间结构和功能布局，合理配置产业发展、基础设施和公共服务设施；坚持山水林田湖草生命共同体理念，保护生态屏障，构建生态廊道和生态网络，推进生态系统保护和修复；坚持文化传承，延续历史文脉，加强风貌管控，突出地域特色，提高空间品质。

        2.3注重操作性

        制定规划实施的政策措施，提出下级国土空间规划和相关专项规划、详细规划的分解落实要求，健全实施传导机制。结合国民经济社会发展规划，明确国土空间规划实施时序，提出国土综合整治、生态修复、重大项目的实施计划，确保规划管用、好用、能用。

3.新时代国土空间规划体系构想

        新时代国土空间规划体系的构建原则要以保护优先、集体节约、分类分级的原则，以高品质规划引领高质量发展（存量规划+品质规划），践行生态文明新时代的规划使命，顺应空间规划从增量时代物质规划向存量时代品质规划转型，塑造以人为本的高品质国土空间，以高品质规划引领高质量发展。在保护优先方面，要践行山水林田湖生命共同体理念，严守生态功能保障基线、环境质量安全底线、自然资源利用上线；区域发展与资源禀赋相适应，构建适度有序的国土空间开发格局。在集约节约方面，要集约化是高质量发展的前提，重规模扩展向重质量效率提升转变，单要素向全要素生产率提升。在分类分级方面，要在规划层级上，一级政府，一级事权，一级规划；规划对象上，以全域空间加全类型要素为对象，分类管控。在多规合一方面，将主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等进行扬弃，形成完整统一，协调有序的空间规划体系。依据上述原则，构建国土空间规划五级三类规划体系。其中，五级包括国家、省、市、县、乡村；三类包括总体规划、专项规划、详细规划[2]。

4.国土空间规划编制要点

        4.1完善数据资源体系

        国土空间信息数据资源横向涵盖测绘、国土、规划、发改、环保、住建、交通、水利、农业、林业等不同行业；纵向贯穿国家、省、市、县四级。按照数据类型分为现状数据、规划数据、管理数据和社会经济数据。

        其中：现状数据分为基础测绘、资源调查、资源感知三类，为掌握国土空间的真实现状和空间开发利用状况提供数据基础；规划数据分为各级国土空间规划、专项规划、详细规划，为行政审批和国土空间用途管制提供管控数据依据；管理数据是行政审批过程中产生的数据，分为不动产登记、资源管理、规划管理、测绘管理四类，反应空间规划实施情况；社会经济数据为定期从各部门获取的数据及接入的新型数据，分为社会数据、经济数据、人类活动、城乡运行四类，为空间规划编制、评估提供支持。

        4.2做好“双评价”

        以国土空间规划数据底版为基础，建立以资源环境承载力评价及国土空间开发适宜性评价为代表的现状基础评价，包含对土地、矿产、森林、海洋、草原等自然资源现状和潜力分析评价。

     4.3开展自然资源开发利用分析

        以国土空间规划数据底版为基础，开展国土空间保护分析评价，对基本农田、自然保护区、国家公园等国土空间保护状况进行分析；开展国土空间开发利用分析评价，对城镇化、产业布局、交通设施等国土空间开发利用情况进行分析。分析评价的流程包括数据的抽取、模型的计算、数据统计以及成果输出等步骤[3]。

        4.4提供辅助编制工具

        辅助工具包括对专题图制作输出、规划成果的冲突检测分析和辅助空间规划编制的划区定线。

        （1）专题图制作输出，以需求为导向，通过数据选取、数据组织、数据展现、数据导出等步骤实现，数据专题制作流程可模板化定制并记录任务日志，以适应不同场景和多次使用需求。

        （2）规划冲突检测分析，是通过对国土空间规划编制范围内已经编制的规划成果进行冲突检测，并对存在冲突的规划图斑进行分析和协调，辅助国土空间规划编制。

        （3）辅助划区定线，基于资源环境承载力和国土空间开发建设等基础评价的结果，得到每一块空间用地分别对于生态、农业和城镇功能的适宜性程度，利用专题图展现地块的生态、农业和城镇三类空间的适宜性等级及其规模，展现不同国土空间单元的资源环境承载能力强弱等级及其空间分布，辅助划定“国土空间规划”。

5.国土空间规划的新方法

        5.1找出短板——开展资源环境承载力和国土空间开发适宜性评价

        应根据地方实际开展“双评价”，作为总体规划的基础，结合县（市、区）主体功能定位和“双评价”结果，深入研究城镇发展阶段和空间格局，避让永久基本农田红线和生态保护红线，科学合理划定城镇开发边界。

        5.2 阳光规划——以人民为中心，坚持“开门编规划”

        规划编制的过程成为广纳民意、集中民智、凝聚民心的共建共治过程；建立健全全方协商机制，规划草案应当以多种方式进行公示，规划获批后要及时公开，扩大公众和社会各界参与程度，推进形成共谋、共建、共治、共享的市县国土空间治理模式。

        5.3信息平台——国土空间规划信息平台

        以国土空间基础信息平台为基础，同步搭建“多规合一”的国土空间规划信息平台，确保“发展目标、用地指标、空间坐标”一致，形成国土空间规划管理“一张图”。

6.结束语

        新时代国土空间规划作为谋划空间发展和空间治理的战略性、基础性、制度性工具，要注重目标、问题和运行导向，围绕前瞻性、科学性、操作性三个核心问题，服务规划，设计管用、适用、好用的规划。

参考文献

        [1]张志艺，张华.测绘地理信息产业公共服务平台建设研究[J]．地理空间信息，2020,(01):6-8,16,133.

        [2]王伟，金贤锋.面向国土空间规划的测绘地理信息技术及数据成果服务应用展望[J]．测绘通报，2020,(12):7.

        [3]刘志刚.测绘地理信息大数据背景下的国土空间规划应用研究[J]．地矿测绘，2021,4(01):105-106.