公路建设项目政策类手续办理经验浅谈

公路建设项目政策类手续办理经验浅谈

王庆

甘肃省陇南公路事业发展中心  甘肃陇南  746000

摘要：公路建设项目从立项到开工到最后竣工验收，需要办理诸多政策类手续，办理时间往往较长，每个环节相对来说限制条件较多，上阶段相关手续的办理进度、办理质量是下阶段工作能否顺利开展的关键性因素，因此，建设单位必须要重视并统筹办理各项政策类手续，以确保项目在合法合规的前提下及早开工建设。本文重点介绍了公路建设项目政策类手续的办理流程、注意事项和相关建议，供业内人士参考。

关键词：公路工程，政策类手续，办理流程，注意事项。

1 政策类手续涵盖内容

简单来说，公路建设项目政策类手续主要包括三大类：环保手续、水保手续和建设用地手续。其中，建设用地手续报批又包含用地预审、规划选址、社会稳定性评估、地质灾害危险性评估、压覆矿产审查、林地许可、土地复垦、勘测定界、耕地占补平衡、基本农田补划、缴纳失地农民养老保险等诸多前置条件，是项目开工前政策类手续中办理周期最长的一项工作，极具复杂性。

项目可行性报告批复前，需要办理用地预审、规划选址及社会稳定性评估等3项前置性手续。

项目开工前，水保、环保、建设用地手续均应取得相关行政部门的批复，才能办理施工许可证，方可如期开工。

项目竣工验收前，需完成水保、环保手续的验收及备案工作。

2 环保手续办理

2.1 政策依据

（1）《中华人民共和国环境影响评价法》

（2）《建设项目环境保护管理条例》

（3）《国务院关于修改〈建设项目环境保护管理条例〉的决定》(国令第682号)

（4）《关于规范建设单位自主开展建设项目竣工环境保护验收的通知（征求意见稿）》

（5）《关于进一步做好建设项目环境保护“三同时”及自主验收监督检查工作的通知》

2.2 办理流程

项目可行性报告批复后，需立即着手办理环保手续。项目环境影响评价文件未经批复，不得开工建设。具体办理流程为：建设单位委托第三方技术单位根据建设项目环境影响评价分类管理名录的要求，编制环境影响报告书或环境影响报告表（建设单位具备环境影响评价技术能力的，可以自行编制建设项目环境影响报告书）→环境影响评价报告编制完成后报有审批权限的环保主管部门审批→主管部门审查通过后，印发环评报告批复文件。

施工过程中，要严格按照已批复的环境影响评价报告书中的要求，做好环境保护工作。若批复文件中对环保监理和环保监测有具体要求，还需委托具有相应资质的第三方机构开展施工过程环保监理和监测工作。

项目完工后投入运营前，应及时组织环保验收。具体流程为：建设单位或者其委托第三方机构编制竣工环境保护验收报告→建设单位组织成立验收工作组开展验收工作（验收工作组由建设单位、设计单位、施工单位、环境影响报告书编制机构、验收报告编制机构等单位代表和专家组成）→验收合格后，建设单位出具验收合格的意见→公示（期限不得少于1个月）→登陆全国建设项目竣工环境保护验收信息平台，填报相关信息。

2.3 注意事项

（1）建设项目中防治污染的设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用。

（2）依据《中华人民共和国环境影响评价法》第三十一条规定：“建设单位未依法报批建设项目环境影响报告书（表），擅自开工建设的，处建设项目总投资额百分之一以上百分之五以下的罚款；对建设单位直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分”。

由此可见，若总投资1个亿的公路建设项目，未及时报批环境影响报告书而擅自开工建设，将至少处罚1000万元的罚款，处罚金额相当严厉。

3 水保手续办理

3.1 政策依据

（1）《中华人民共和国水土保持法》

（2）《中华人民共和国水土保持法实施条例》

（3）《水利部关于加强事中事后监管规范生产建设项目水土保持设施自主验收的通知》

3.2 办理流程

项目可行性报告批复后，需立即着手办理水保手续。项目水土保持方案未经主管部门批复，不得开工建设。具体流程为：委托第三方技术单位编制水土保持方案报告书或报告表→报有审批权限的水行政主管部门审批→缴纳水土保持补偿费→主管部门审查通过后，印发批复文件。

施工过程中，建设单位应当自行或者委托具备水土保持监测资质的机构，编制水土保持监测实施方案，对生产建设活动造成的水土流失进行监测。对于征占地面积在20公顷以上或挖填土石方总量在20万立方米以上的项目，监理单位应配备具有水土保持专业监理资格的工程师。

在项目完工后投入运营前，应及时组织水保验收。具体流程为：建设单位组织第三方机构编制水土保持设施验收报告和水土保持监测总结报告→建设单位组织自主验收并编制水土保持设施验收鉴定书→公示（期限不少于20个工作日）→向审批水土保持方案的水行政主管部门报备水土保持设施验收材料→报备机关出具水土保持设施验收意见。

3.3 注意事项

（1）依法应当编制水土保持方案的生产建设项目中的水土保持设施，应当与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用；生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施；水土保持设施未经验收或者验收不合格的，生产建设项目不得投产使用。

（2）水土保持补偿费按照“就地入库”原则，由项目所在地县级行政主管部门向建设单位出具补偿费缴纳通知单，建设单位应主动向当地税务部门自行申报缴纳。

4 建设用地手续办理

建设用地手续是所有政策类手续中前置条件最多、办理周期最长的一项工作，在项目可行性研究阶段，就要着手办理，待取得自然资源部门颁发的建设用地批准书后，才能开工建设。

4.1 政策依据

（1）《中华人民共和国土地管理法》

（2）《中华人民共和国城乡规划法》

（3）《中华人民共和国矿产资源法》

（4）《中华人民共和国森林法》

（5）《中共中央国务院关于加强耕地保护和改进占补平衡的意见》（6）《国土资源部关于修改<建设项目用地预审管理办法>的决定》

（7）《自然资源部关于以“多规合一”为基础推进规划用地 “多审合一、多证合一”改革的通知》

（8）《国土资源部关于进一步做好建设项目压覆重要矿产资源审批管理工作的通知》

4.2 办理流程

4.2.1 用地预审与规划选址

在项目可行性研究阶段，由建设单位提出用地预审与选址申请，用地预审与规划选址意见是项目可行性报告批复的前置条件之一。建设单位委托有相应资质的单位编制《规划选址论证报告》和《用地预审技术审查报告》，编制完成后向自然资源主管部门提出用地预审与选址申请，自然资源主管部门接到申请后组织现场踏勘论证和审查，若项目符合国土空间用途管制要求，即颁发《建设项目用地预审与选址意见书》。意见书的有效期限为3年，自批准之日起计算。

4.2.2 社会稳定性评估

稳评也是项目可行性报告批复的前置条件之一，需及早办理。建设单位委托第三方技术单位编制社会稳定风险评估报告，一般由发改部门审查，县级以上人民政府批复。

4.2.3 地质灾害危险性评估

地质灾害危险性评估在项目可行性报告批复后及时开展。委托有相应资质的第三方技术单位编制项目地质灾害危险性评估报告，编制完成后组织相关专家进行评审，评审通过后及时向自然资源部门登记备案。

4.2.4 压覆矿产审查

项目可行性报告批复后，要及时与当地自然资源部门对接，申请核查该项目线路是否压覆矿产资源。若不压覆矿产资源，就不作压覆处理。若压覆矿产资源，需与项目涉及到的所有矿权人进行协商并签订协议，协商意见达成一致后，报自然资源部门审核，审核通过后由主管部门出具压覆矿产审查意见。若项目压覆重要矿产资源范围，还需编制建设项目压覆重要矿产资源评估报告，一并提交自然资源部门审核。

4.2.5 勘测定界、基本农田补划和耕地占补平衡

用地红线范围确定后，需委托有相应资质的的单位编制《土地勘测定界技术报告》和《永久基本农田补划方案》，根据报告中的占地数量，及时与项目所在地的自然资源部门对接，对该项目占用的基本农田进行补划，并购买耕地指标。

4.2.6 缴纳失地农民养老保险

依据《土地勘测定界技术报告》中的占地数量和与村民签订的征地拆迁协议，报当地社保部门进行测算，足额缴纳失地农民养老保险费。

4.2.7 土地复垦

对于占用临时用地的项目，在项目开工前，需委托有相应资质的单位编制土地复垦方案，方案定稿后召开审查会，施工单位缴纳土地复垦费后省级行业主管部门出具批复意见。

4.2.8 使用林地许可

若项目占用林地的，需在项目开工前及时办理行政许可手续。委托有相应资质的单位编制《使用林地可行性报告》，编制完成后报县级林草部门审查，审查通过后逐级上报，最后由省级行业主管部门进行批复。

待以上前置条件均办理完成后，项目进入建设用地申报环节。建设单位向县（区）自然资源局提出建设用地申请，县（区）自然资源局编制“一书四方案”并上报市（州）自然资源局门审查，拟定的供地方案报市（州）人民政府批准。“一书四方案”经市（州）自然资源局审查通过、供地方案经市（州）人民政府批准后，市（州）自然资源局上报自然资源厅审查，拟定的供地方案报省政府批准，颁发建设用地批准书。若项目占用基本农田，还需上报至国家自然资源部批复。

4.3 注意事项

（1）用地预审占地面积的测算依据是可行性研究报告，而勘测定界面积的测算依据是初步设计或施工图设计图纸，若勘测定界面积超过项目用地预审文件批复面积，就需要重新办理用地预审。因此，可行性研究报告一定要有足够的深度，而初步设计和施工图设计也要严格按照已批复的可行性研究报告进行编制。

（2）编制用地预审技术审查报告时，若发现该项目涉及自然保护区、水源保护区、风景名胜区、国家公园等各类自然保护地的，在建设用地报批阶段还需取得相关部门的准入行政许可手续。

（3）依据《中华人民共和国刑法修正案（二）》规定，“非法占用并毁坏防护林地、特种用途林地数量分别或者合计达到5亩以上，非法占用并毁坏其他林地数量达到10亩以上的，应当以非法占用农用地罪判处五年一下有期徒刑或者拘役”。因此，在未取得林地许可手续前，坚决不能开工建设，否则将面临相当严厉的刑事处罚。

5.结语

（1）项目立项前，可行性报告编制单位一定要加大工可编制深度，选线过程中提前与自然资源、林草、生态环境、水保等部门的衔接，确保项目线路不涉及各类自然保护地，实在无法避免的，也不能穿越各类保护区的核心区域。

（2）按照以往经验，三大政策类手续中最难办理的就是建设用地手续，前置条件多，涉及部门广，一项公路建设项目在确定用地红线范围至拿到用地批复文件，周期比较长，约为2-3年。因此，建设单位在项目立项后，应安排3人以上的工作专班，及时熟悉相关法律法规和政策，分解目标任务，平行办理各项政策类手续，以确保项目如期开工。

（3）一项公路建设在获得用地批复后，再组织施工直至项目完成竣工验收，累计工期将是8-10年。国家相关部门能否改革公路项目建设用地报批政策，在完成用地预审、签订征地拆迁等工作后，可申请现行用地，在项目开工后2年内或在项目竣工验收前完成建设用地报批手续，确保公路建设项目及早开工建设，尽早实现社会效益和经济效益。